淺議憲政視野下的農民工基本權利保護

王雅廣 李 偉

摘要對公民基本權利的保障是憲法的精神終結所在,也是現代憲政的邏輯起點。農民工為中國經濟的繁榮發展和社會進步作出了重要貢獻,但長期處于社會弱勢群體的地位。本文以公民享有的憲法性基本權利為基礎,分析目前在農民工基本權利的保護方面存在的問題及產生原因,研究提出了保護農民工基本權利的對策。

關鍵詞農民工 基本權利 保護

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-277-02

憲政是以憲法為前提,以民主政治為核心,以法治為基石,以保障人權為目的的政治形態或政治過程。對公民基本權利的保障是憲法的精神終結所在,也是現代憲政的邏輯起點。

農民工,是中國改革開放以來農村中涌現出來的一個獨特社會群體,是城市進程化中的必然產物,主要是指具有農村戶口身份卻在城鎮務工的勞動者。據有關部門統計,目前全國有2.5億農民工,其中流動的在1.3億以上。農民工為城市繁榮、農村發展和國家現代化建設做出了巨大貢獻,然而,農民工作為國家公民,憲法賦予他們的一系列公民基本權利,如平等權、勞動權、獲得社會保障權等卻得不到有力保障;作為社會成員,卻日益成為社會邊緣化的弱勢群體。

一、農民工基本權利保護現狀

憲法是確定憲政秩序下農民工基本權利的根本法律依據,我國現行憲法在“公民的基本權利和義務”一章中規定了公民享有的廣泛的政治、經濟、文化和社會方面的權利。基于本文的論述重點,筆者僅對影響農民工主要權益的憲法性基本權利進行闡述。

(一)基本人身權利

首先是生命權和人格尊嚴權。沒有生命,就沒有一切;沒有尊嚴,就不是真正的人。生命權和人格尊嚴權在基本權利體系中處于基礎權利。但一些黑心企業主為追求利益的最大化,漠視農民工的生命健康權,一些必要的安全配套設施不配套、安全措施不采取,甚至不對農民工進行必要的安全培訓,由此導致了大量的農民工職業病和工傷事故。其次是人身自由權。人身自由,作為公民基本權利中最核心的權利,是其他一切自由和權利的基礎。但個別缺乏良知的企業主對農民工實行野蠻的封閉式管理,采取限制人身自由,甚至體罰、虐待、拘禁等手段對待農民工,嚴重侵犯他們的人身權利。

(二)平等權

俄國作家屠格涅夫說過:“沒有完全的平等,就沒有愛?！睓嗬降仍瓌t是憲政的核心內容,是立憲平等的根基。農民工作為中華人民共和國公民,其享有的基本權利,不應因其職業和家庭出身而受到差別對待,但現實中卻存在著農民工與城鎮市民非平等的問題。農民工是我們國家、社會和民族的脊梁,為國家的現代化建設做出了巨大貢獻,但他們卻在基本權利的享有上受到種種歧視,工資報酬低且無保障,其憲法上所賦予的勞動者的各種基本權利得不到平等實現。

(三)勞動權

勞動就業,是農民工為國家和社會做貢獻的渠道,也是其經濟生活的來源。盡管《憲法》、《勞動合同法》等法律都為農民工維護自己的勞動合法權益提供了法律依據和保障,但農民工勞動權利實現的現實情況卻令人擔憂。2006年4月國務院研究室發布的《中國農民工調研報告》稱,農民工干著最重、最苦、最臟、最累、最危險的活,穿最廉價的衣服,用最廉價的商品,吃最廉價的食物,住最廉價的房子,卻拿著最低的工資。然而,即使如此,他們的基本權利依然受到侵犯。他們的工作權受到限制,農民工被排斥出城市明文禁止的一些崗位,只能進入城市的“次屬勞動力市場”;他們的報酬請求權屢受侵害,用人單位經常拖欠甚至拒付農民工工資;他們的休息權經常受到侵犯,農民工日工作時間一般都在12小時以上;他們的職業安全權保障不力,工作環境惡劣,缺乏必要的勞動保護設施。

(四)社會保障權

雖然憲法第四十五條明確規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲取物質幫助的權利。”但實際情況是:城市居民享受著養老、醫療、失業和工傷等較為穩定的一系列公共性保障,而同樣是“納稅人”的農民工卻享受不到這樣的待遇。多年來,農民工的社會保險嚴重缺失,大多數農民工游離在社會保險的“安全網”之外。國家統計局2006年《城市農民工生活質量狀況調查報告》顯示,七成以上農民工未參加任何保險,其中有73.37%、73.77%、84.65%和67.46%的農民工沒有參加基本養老保險、醫療保險、失業保險和工傷保險。

(五)選舉權

選舉權和被選舉權是公民最基本的政治權利,普遍享有、平等行使選舉權是衡量一國民主化程度的重要標志之一。雖然我國憲法、選舉法以及地方組織法都對公民的選舉權進行了規定和保護,但由于城鄉二元結構下形成的對農民工的歧視、對外來人口的抵觸心理以及在城市選舉操作上種種實踐困難等原因,農民工在居住、生活和工作的城市中并不能實現他們的選舉權。他們不僅沒有表達意見的有效途徑和渠道,處于被邊緣化的境地,而且他們的基本權利在社會管理中常常受到漠視和損害,他們成為社會管理的主要對象和秩序整頓的矛頭所向。同時,根據徐增陽等人于2001年進行的農民工參與選舉情況的調查顯示,80%的人沒有參加最近一次村委選舉。這樣,農民工既無法在戶口所在地實現選舉權,也不能在現居住地參加選舉,他們無疑成為政治參與的“體制性邊緣人”。

二、農民工基本權利保護不力的原因

(一)城鄉二元戶籍制度的存在

城鄉二元體制將城鄉差別、工農差別法律化,直接導致了城鎮居民和農民身份地位的不平等,這種不平等是產生農民工被歧視的重要原因之一。近年來,雖然國家進行了與農民工進城就業相關的一系列制度改革,但由于沒有廢除戶籍制度,事實上農民工仍不享有與城市市民同等的國民待遇。憑借現有的戶籍制度,城市行政管理系統和勞動部門、社會保障、公共教育等各個系統仍然將農民工排除在城市市民之外。

(二)部門利己主義和地方保護主義的存在

首先,企業存在部門利己主義,忽視社會責任。為了追求利益最大化,我國一些企業不遵守相關勞動法律法規,不遵守道德規范,不承擔確保農民工工作環境安全、公平支付報酬、提供社會保險和社會保障等社會責任,肆意犧牲和壓榨帶著身份標簽的農民工利益,導致農民工的權益屢遭侵害。其次,地方政府存在地方保護主義。為維護本地區經濟發展,逃避為農民工待遇應付的財政負擔,地方政府經常將農民工排除在城市政府的各種福利待遇之外。

(三)農民工自身綜合素質不高

一是農民工文化程度低。據統計,農民工中(下轉第290頁)(上接第277頁)具有初中學歷的占52.7%,小學及小學以下學歷的占16.8%,兩者合計占農民工的69.5%。由于文化素質低,農民工只能從業于次屬勞動力市場。二是農民工維權意識薄弱。農民工沒有利益表達和權益維護的習慣思維,一旦權益受損,大多不知道如何依法維權,只能忍氣吞聲。三是農民工法律意識淡薄。農民工現代法制觀念淡薄甚至根本就沒有法制觀念,他們對人情、關系、道德的信任遠勝于法律,調查也顯示,農民工在實踐中選擇用法律手段維權的并不多。

(四)法律保障不力

立法保障方面,農民工權利的規定散布于眾多法規、規章中,系統性不夠,立法層次不高,相關配套立法保護不足,缺乏完善和運行良好的法律救濟程序;執法保障方面,行政執法部門執法力度不夠,執法手段不足,甚至行政不作為;司法保障方面,勞動爭議仲裁和訴訟程序復雜、成本過高、期限過長;法律援助方面,法律援助程序繁瑣,援助率低,工會不能發揮應有作用。

三、加強農民工基本權利保護的對策

(一)加快立法進程,強化對農民工基本權利的保護

1.立法要貫徹救助弱者、傾斜保護的思想,變政策性保護為法律法規保護。2.使憲法所規定的平等的勞動權、選舉權、社會保障權等通過進一步制定和完善相應的部門法、行政法規、地方性法規等得到具體、全面的落實,建構立體的多層次的法律保障機制。3.建立與實體法律相適應的專門的關于弱勢群體權利的程序救濟制度。

(二)地方政府要切實承擔起維護農民工權利的責任

1.轉變觀念,樹立外來農民工和市民同等對待的思想,增強政府的服務意識。2.在行政執法與社會管理中以民主、法制、人權的原則維護主流社會與邊緣群體之間的平等,構建農民進城就業的平等權利制度。3.開放公共資源的使用,給予農民工同等的社會保障權。4.在條件成熟的情況下,推動農民工的本地化,允許那些長期在城市務工經商的農民在城市定居下來。

(三)強化勞動權保護,完善勞動權救濟制度

1.建立健全相關勞動法律法規,加強對企業的監督。《勞動法》有些內容屬于原則性的規定,給一些企業留下可乘之機,需要盡快制定專門的《農民權益保護法》,專章規定農民工的各項權利,確定保護農民工合法權益的各種基本原則和制度。2.勞動部門要加大勞動執法檢查力度,嚴厲查處侵害農民工權益的用人單位,打擊非法職業中介,確保用工市場信息準確。3.司法部門要為農民工提供法律咨詢,接受維權求助;法律援助中心要及時為農民工提供法律援助服務。

(四)構建農民工社會保障體系

應當以法律的形式,將農民工納入社會保障體系之中,吸納農民工參加醫療保險、工傷保險、養老保險等各種社會保障。要積極探索各種形式,疏通城鄉保障渠道,構筑城鄉一體化的保障制度,使農民工平等的享受法律賦予的權利。應建立相應的社會救援制度,包括緊急救濟制度、特困救助制度和法律援助制度等,縮小社會的不平等,促使農民工真正融入當地社會,從而促進社會公平,維護社會穩定。

(五)改革戶籍制度,逐步消除城鄉分治

為緩解城市化進程中因資源供應緊張所帶來的種種困難,我國的戶籍制度改革應當在中央的統一領導下,有計劃、有步驟地進行?；舅悸肥?修訂現有的《戶口登記條例》等法律法規,取消農業戶口與非農業戶口的劃分,放開中小城市戶口,對大城市實行戶口準入制度,即達到一定標準即可辦理入戶手續,最終建立起以居住地為標準劃分城鄉人口的統一、開放的的居民戶口管理制度。

參考文獻:

[1]李曉明.憲政視角下的公民基本權利.學術交流.2006(2).

[2]勞動與社會保障課題組專家.當前農民工流動就業數量、結構與特點.中國勞動保障報.2005-08-03

[3]韓大元.憲法學.北京:高等教育出版社.2006.

[4]徐增陽.誰來保障億萬農民工的選舉權.寧波黨校黨報.2003(6).

[5]劉志仁.關于“民工潮”現象的深層思考.中國行政管理.2003(11).

[6]朱力.政府調控下的流動人口社區化管理.軟科學研究通報.2002(12).