中國財政轉移支付制度問題研究

王秀芝

摘要：1994年實行分稅制財政管理體制改革后，開始試行財政轉移支付制度。一般轉移支付主要體現為中央對地方的財力補助，地方政府可以自主安排支出，增加地方財政實力，解決中央與地方財力分配縱向不平衡問題。這包括稅收返還、原體制補助以及1995年開始實施的過渡期轉移支付辦法等。專項轉移支付則主要服務于中央的特定政策目標，地方政府應當按照中央政府規定的用途使用資金，包括中央對地方實行的工資、社會保障、環保、抗災救災、扶貧幫困等方面的轉移支付。現行的財政轉移支付制度還存在形式不規范、管理不到位、監督機制缺失等問題。

關鍵詞：財政；轉移支付；監督

中圖分類號：F812，2文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2009)12-0012-02

一、現行財政轉移支付制度存在的問題

(一)各級政府事權和財權范圍模糊，造成部分財政支出的責任不清

合理劃分各級政府的事權與財權是政府間財政轉移支付制度運行的重要依據。西方各國都對各級政府的事權和財權作了明確的法律規定，各級政府的事權由法律來界定。中國現行的分稅制主要是劃分了中央和省一級的財政，但對事權界定不夠明晰，財權和事權不統一。

(二)財政轉移支付形式不規范，管理分散

中國轉移支付制度種類繁多，補助對象涉及各行業，缺乏統一、嚴密的制度，資金分配的標準或依據尚不夠具體和科學，造成?？畹姆峙溥^程不透明，資金零星分散，難以發揮財政資金的規模效應。這種轉移支付制度，不可避免地出現分散、浪費和低效益現象，各地不平衡狀況難以有效解決。

(三)轉移支付的分配不規范，缺乏科學的方法

一是從無條件轉移支付看，中央政府對地方的稅收返還和補助按“基數法”確定，不僅起不到調節地區間財政經濟能力差距的作用，而且因“基數”中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動過程中，不合理因素還有擴大之勢。二是對于專項撥款，分配過程中普遍存在著“跑部錢進”和“人情款”的問題，項目的確定和范圍選擇不夠合理，使用也缺乏事權依據，亦無相應的基礎設施法規和單項事業法規可依，費用分攤和專項資金在各地區間的分配方法都缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，導致了資金使用分散、浪費和低效率問題。j是對地方政府供應公共產品和服務缺乏激勵機制，無法有效地促進地方公共產品和服務的供應。

(四)轉移支付在管理層面上存在問題

一是預算不公開、不透明；二是資金分配不公正、不公開；三是管理不規范，轉移支付資金未能全部納入地方預算管理。

問題主要出在兩個方面：一方面，專項轉移支付資金沒有一個統一的部門集中管理，有權動用這些資金的部委多達37個。參與資金分配的部門太多，難免造成資金分配的混亂。另一方面，地方政府在申請資金時，目標就是“跑部錢進”，只要能拿到錢，多跑幾個部門也無所謂。

地方政府在使用轉移支付資金中也存在問題。一是轉移支付中的專款補助要求地方匹配比例過多、過大，在為支持地方發展起到積極作用的同時，對地方財政也造成了一定的負面影響。二是轉移支付款項中，大部分在年度預算執行過程中下達，一小部分在次年進行批復決算時明確。三是管理使用違規。截留擠占和挪用問題是轉移支付資金在管理使用上存在的最大的問題。

(五)財政轉移支付監督機制缺失

1缺乏規范中央轉移支付的法律法規。中國每年幾千億元的轉移支付資金只有財政部門制定的規章《過渡期財政轉移支付辦法》來規范，對財政轉移支付資金的監督乏力。一是缺少專門的轉移支付法律法規；二是《過渡期財政轉移支付辦法》對轉移支付的規定較原則，不利于具體操作；三是現有的《過渡期財政轉移支付辦法》立法層次較低，使得監督乏力。

2相當數量轉移支付資金使用游離于人大監督之外。2006年，審計署對二十個省(區、市)地方預算進行抽查，這些省、區、市2005年本級預算共編報中央返還收人只有3 444億元，約占中央實際轉移支付7 733億元的44％，有占總數56％的資金沒有納入地方財政預算，也就是說中央轉移支付有一半以上沒有納入地方財政預算，脫離了人大的監督，有的甚至脫離了政府的監督Ⅲ。

3審計監督存在問題。現階段財政轉移支付制度的監督主要由地方政府通過高層監督和審計來完成。一是審計機關缺乏獨立性。二是中央轉移支付這種多頭管理以及預算決算的不公開、不透明的狀況，顯然加大了對掌握審批權官員審批行為進行監督的難度。

4缺乏問責機制。對每年數千億元的轉移支付資金，只有國家財政部門1995年制定的《過渡期財政轉移支付辦法》來規范，缺乏應有的剛性約束。

5轉移支付監督缺乏必設的機構和工作職責。中國在轉移支付資金的使用方面還沒有建立一套有效的監督、審計系統，對資金是否做到?？顚Ｓ茫€不能及時、準確地掌握信息。

二、完善中國財政轉移支付制度的建議

(一)合理劃分中央與地方的事權與財權

首先，明確劃分各級政府的事權是建立完善的政府間轉移支付制度的前提。其次，財權劃分是政府問轉移支付制度的經濟基礎。政府收入的絕大多部分來源于稅收，因而，中央與地方財權的劃分實際上是進行稅收的分割。

(二)明確財政轉移支付制度的目標

建立規范的財政轉移支付制度的根本目標是實現地方公共服務能力或水平的大體均等。中國轉移支付的目標應為逐步調整各地區之間橫向不平衡，縮小地區間經濟發展的差距，促進區域間均衡發展，確保全國各地都能提供最低標準的公共服務。

(三)調整財政轉移支付的形式

從轉移支付的整體組合模式選擇來看，建立一個以公式化為基礎、一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的轉移支付體系，有利于區域均等化目標的實現。從國際經驗來看，這種模式不同于大多數發達國家所采用的以專項轉移支付為主的模式，它反映了對地區均衡的特別關注，為大多數發展中國家所采用。改革現有的財政轉移支付模式，實行以縱向為主、橫向為輔、縱橫交錯的財政轉移支付模式。

(四)規范財政轉移支付的方法

1對于一般性轉移支付，要確定地方的標準財政收入和標準支出。解決收入能力評估問題，要參照國際經驗，結合分稅制改革，客觀地分析地方可用財力，同時要考慮國家的收入政策。

2對于專項撥款，也要有統一客觀的分配公式可供操作。在公式的設計過程中，應根據各地不同情況和項目不同特點，選擇相關性因素，如項目時期長短、受益范圍大小、地方財力水平等，進行精確客觀的測算，并保證資金使用的安全、高效。

(五)加強對轉移支付資金的管理

1設立專門的管理和分配機構。針對現階段中國財政支付存在著多頭管理、權責不清的情況，可以考慮改變把分散在各部門的管理中央支付的職能集中起來，交由一個專門的中央轉移支付管理機構去行使，從而提高支付效率，降低監督的難度。

2中央轉移支付收支可以單獨編制預算，細化財政預算和決算的項目，詳細列出支付項目，并對社會全程公開，接受社會各界的監督，以減少暗箱操作的違規行為。

3增加財政轉移支付的透明度。目前，中央政府各部門掌握著資源分配權或項目審批權的官員，享有的自由裁量權太大，并且運作程序不透明，加大了監督的難度。

4探索改變目前存在的地方或單位“跑部”申請專項撥款和資金做法的途徑，逐步將專項性轉移支付資金納入財政預算統一分配至地方，不再經由各部委，再逐級對口往下分，杜絕因“跑部錢進”和部門利用審批權而滋生的腐敗問題。

5改革專項資金配套制度，對欠發達地區減免一定的配套資金(扭轉目前一些地方無力配套局面)。

(六)加強財政轉移支付的監督

1要賦予財政轉移支付的法律地位。要以法律形式明確均等化目標和轉移支付的法律地位。確定中央與地方各級政府之間的事權與財權，轉移支付的目標、框架和具體形式，從法律上為轉移支付目標的實現提供法律保障。制定專門的《轉移支付法》，對轉移支付制度的內容、具體用途、監督形式、處罰規則等，以立法的形式明確下來，賦予財政轉移支付相應的法律地位，增強人們對財政轉移支付的重視程度。

2組建以政府監督為主體的多方結合的監督框架。一是要突出主體，強化有效監督。二是要建立并完善地方財政部門的自律體系。三是要充分發揮社會輿論監督的力量，鼓勵社會公眾和新聞媒體參與監督。

3對專項轉移支付資金進行加強專項審計，改進監督方式，防止腐敗現象的發生。國家審計部門要從轉移支付的預算、資金分配、直到資金使用的每一個環節，進行全過程審計監督。

4建立財政轉移支付考評機制。按照轉移支付資金的類型和用途，設計一套科學合理的效益評價與考核指標，據此對轉移支付資金的使用和效益情況進行評價和考核；對按照中央意圖使用，經濟效益和社會效益好的，應給予一定的獎勵，而對于違反規定的地方政府，要制定相應的處罰措施，強化監督管理。

5加大對有關違紀官員懲處的力度，提高有審批權的官員行為扭曲的成本。

責任編輯王建國