基于主體功能的區域協調發展研究

孫衛青　胡　友　強始學　白　燕

摘要：主體功能區規劃作為促進區域協調發展的重要舉措，期望通過主體功能區建設來推進形成區域協調發展的新格局。運用因子分析法對新疆生產建設兵團(以下簡稱兵團)26個自然區域的資源環境、現有開發密度和發展潛力進行系統分析，初步確定了兵團范圍內不同資源環境、開發密度和發展潛力組合對應的空間開發功能類型。并針對不同類型區設計了不同的分類指導建議，為引導空間開發秩序向健康協調方向發展提供了對策參考。

關鍵詞：兵團區域；主體功能；協調發展

中圖分類號：F127文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2009)12-0136-02

立足國土空間自然狀況，針對國土開發中的突出問題，應對未來諸多挑戰，中國目前正在著手積極制定主體功能區規劃，最近即將出臺，其作為促進區域協調發展的重要舉措，期望通過主體功能區建設來推進形成區域協調發展的新格局，以便針對不同類型區進行分類指導，引導空間開發秩序向健康的方向發展。

一、兵團區域發展差異分析

1指標體系設計

我們以兵團環保局劃定的35個生態功能區中的26個現已承擔兵團絕大部分經濟社會功能的自然地域作為研究的基本單元，綜合考慮國內外學者研究成果，并結合兵團實際情況。選取了11項分析指標：其中，反映資源環境承載力的有水資源總量、人均水資源量、耕地面積、人均耕地面積；反映現有開發密度的有生產總值、人均生產總值、職工總收入、職均收入、人口密度；反映未來發展潛力的有：非農產業增加值占GDP比重、全員勞動生產率。

資源環境是兵團綠洲經濟布局的“瓶頸”因素，是進行主體功能區劃時首先考慮的因素。如果資源環境狀況差，就要定為限制或禁止開發區；即便資源環境狀況比較好，若發展潛力太低，也要適度開發；如果資源環境狀況和發展潛力的條件都滿足，高經濟密度區就甄別為優化開發區域，否則甄別為重點開發區域。

2兵團主體功能區的劃分與甄別

基于PCA主成分分析法，用SPSS13.0軟件進行分析，得出：2005年兵團各區域在資源環境、現有開發密度和發展潛力方面均存在差異，其中資源環境的變異系數為249％，差異最大。現有開發密度和發展潛力的變異系數分別為47％，和36％，差異相對較小。聚類結果如下：(1)資源環境較差的區域共有11個：六師北塔山區和土墩子—奇臺區；七、九、十師薩—塔山山地；十三師巴里坤—伊吾盆地和哈密盆地；四師七十九團婆山南坡草原和昭—特谷地草原區；一師四團谷地綠洲區；十二師二二一團吐魯番盆地；三師喀什三角洲：三、十四師昆侖山荒漠區。資源環境優良區域共有3個：六、七、八師中西線墾區；十師一八四團輸水工程南部和十師額一烏河綠洲區。資源環境一般區域共有6個：九師塔城盆地：十二師烏市城郊區；四師伊犁河谷平原；三師葉爾羌河平原；十四師皮山—墨玉綠洲區；二師且末—若羌綠洲區。資源環境良好區域共有6個：五師精一博古地綠洲區；二師焉耆盆地綠洲區、庫爾勒墾區和塔河下游綠洲區；一師阿克蘇河三角洲和塔河上游綠洲區。(2)26個區域經濟密度都不高，均為較低或較高經濟密度區域。(3)發展潛力低的區域共有9個：六師北塔山區；九師塔城盆地；四師七十九團婆山南坡草原、伊犁河谷平原和昭—特谷地草原區；二師塔河下游綠洲區：三師葉爾羌河平原；十四師皮山一墨玉綠洲區；三、十四師昆侖山荒漠區。其余區域為中、高潛區域。

按照分區依據，結合兵團屯墾戍邊的實際需要，資源環境類別在一般及以上可以認為能夠支撐社會經濟發展；開發密度類別在較低或較高可以認為經濟密度還沒有達到完全飽和；發展潛力類別在中、高潛型可以認為有潛力發展經濟。兵團各主體功能區域劃分如下：重點開發區域集中在天山北坡經濟帶、南疆鐵路沿線或大型河流沿線等10個區域，資源擁有量和經濟社會發展基礎都在兵團占絕對優勢：GDP占兵團的72％，人口占兵團的60％，非農產業比重最高。水資源占81.7％，耕地占93.7％。限制開發區大多位于南疆或北疆邊境的偏遠地區，交通不便，制約了發展潛力，但由于它們都處在大型河流或沿邊區域，資源環境狀況尚好，可以通過創造條件，待發展潛力提高后再加大力度開發。禁止開發區的11個區域均位于環新疆的邊境地區，資源環境條件差，應給予優先保護，以保障新疆的生態安全，同時加大公共服務供給，使其更好地履行屯墾戍邊歷史使命，促進社會和諧。

二、基于主體功能的兵團區域協調發展對策建議

1制定覆蓋各區域的國土空間功能規劃

當前，兵團要摸清各墾區基本資源環境、現有開發水平和未來開發潛力等狀況，為全局性的區域規劃做好基礎性工作；其次，要積極參與國家目前正著手進行的主體功能區規劃，在國家層面的劃分框架下，準確識別兵團的問題墾區及存在的主要問題，與國家保持一致，并從兵團存在的特殊性意義角度出發，積極保持與國家相關部門機構的聯系與溝通，爭取國家對兵團問胚墾區的更多關注和更多支持；最后，制定好“十二五”乃至今后更長一段時期內兵團區域經濟發展戰略，堅持在“加快培育能夠有效發動和帶領兵團整體經濟更好更快發展”思路指導下，按照“經濟、科學和有重點”的原則布局經濟，并輔之以配套的實質性鼓勵支持政策，真正實現“有較強集聚效應的極點帶動兵團經濟整體快速前行，最終實現兵團墾區經濟協調發展”的美麗藍圖。

2根據區域資源環境承載力和比較優勢，確立合理的產業分工體系

天山北坡經濟帶具有較強的資源環境承載能力，經濟增長和開發的潛力大，適合集聚人口和經濟活動，應加快推進農業產業化、新型工業化和城鎮化進程。加快建設“三大基地”，推進農業現代化進程，建成全國節水灌溉示范基地、農業機械化推廣基地和現代農業示范基地。充分利用兵團大農業優勢和新疆礦產資源優勢，集中力量重點發展農牧機械、食品飲料、紡織服裝、礦產開發、新型建材和氯堿化工等六大產業；主動承擔疆內產業發展的空白點，引領和帶動兵團整體經濟不斷向更高層次和水平邁進，繼續發展成為帶動兵團經濟社會發展的龍頭和兵團有效參與國內外競爭的主體區域。南疆和邊境經濟帶要根據自身資源稟賦優勢，因地制宜地發展資源環境可承載的特色產業和生態經濟，培育專業化的優勢特色產業帶，在市場需求多樣化過程中形成自己的差別化產品，努力增強自我發展和戍邊能力。

3實施分類管理的區域發展政策

要充分運用中央和自治區給予的財政稅收優惠政策，引導社會資金投向天山北坡經濟帶鼓勵發展的產業和重點建設項目，促進產業結構優化和升級；建立用于天山北坡墾區經濟帶重點發展的產業基金，加快推進新型工業化、城鎮化和基礎設施建設，要給予石河子、五家渠建設可加優惠的財稅政策。要主動向國家有關部委匯報銜接，加緊落實和完善中央及自治區對兵團實行的各項財政稅收優惠政策，尤其要盡快落實國發[2007132號文件的支持政策，明確對欠發達的

南疆和邊境經濟帶財政轉移支付的標準、方式和規模。通過規范的轉移支付制度，不斷增強其提供公共服務的能力，平衡與其他墾區的公共服務水平，加快縮小與天山北坡墾區經濟帶的差距。兵團要適當調整財務支出結構，加大向邊境和南疆困難地區的傾斜扶持力度，同時要動員全社會力量，整合各類資金、資源，形成國家、兵、師、團、職工個人和全社會共同投入的機制和合力。

在投資政策方面，要優先支持天山北坡經濟帶支柱產業、主導產業的發展，城市、重點小城鎮及工業園區的基礎設施建設，更好地發揮產業和人口集聚功能。充分利用好自身的區位優勢，不斷改善投資結構，優化投資環境，推動本墾區產業結構優化與升級，促進經濟增長向質量型和效益型轉變，實現經濟有效增長；重點支持南疆和邊境經濟帶的公共服務設施建設和生態環境保護，逐步縮小與其他墾區在公共服務和生活水平上的差距。

在人口管理政策方面，天山北坡經濟帶要積極吸納區域外人口，促進其本地化，不斷加大人才引進與開發，優化人才結構，加大培訓力度，提高勞動力素質，積極加快重點城市和城鎮的建設，為人才資源利用與開發搭建平臺；邊境經濟帶要努力改善職工群眾的生活質量和生活水平，遏制人口不斷流失的趨勢，穩定或適當擴大職工隊伍。南疆經濟帶要加大基礎設施建設，鼓勵人口流入，不斷壯大與兵團歷史使命相適應的職工隊伍。可以有計劃引進和接收在新疆服兵役愿意留在兵團的復轉軍人以及部分新上崗的兵團老職工子女，吸納部分愿意參加兵團建設、素質較高、符合招工條件的兵團以外勞務工，補充和擴大兵團在南疆的職工隊伍；鼓勵大中專畢業生和復轉軍人到南疆工作。

4創新政績考核標準，重構領導干部的考評體系

兵團各區域具有不同的資源環境承載能力、發展現狀和發展潛力，今后發展的重點和要求不同，因而對不同區域行政部門的政績考核和干部考評的側重點和內容也應有所不同。對天山北坡經濟帶的大多數墾區來說，要重點綜合評價其經濟增長、質量效益、工業化和城鎮化水平等。南疆經濟帶和邊境經濟帶的大多數地區來說，要突出生態環境保護等的評價，弱化經濟增長、工業化、城鎮化水平的評價；要因地制宜地制定發展目標，適當放慢增長速度，為保護好生態環境也可以保持零增長或負增長，以增強兵團整體可持續發展能力，保證全局利益的最大實現。對處于生態敏感區的特殊墾區，如水源涵養、荒漠邊緣的水土保持區，主要評價生態環境保護情況。

責任編輯陳丹丹