借鑒外軍采辦改革經驗推進我軍采辦改革

段　森　任振源　倪華勇

摘要：近年來，外軍在裝備采辦工作的過程中采取了加強集中管理、增強透明度以及提高競爭程度等一系列改革措施，提高了裝備采辦工作的效率和經費的使用效益，針對我軍在裝備采辦中存在的問題。借鑒外軍裝備采辦改革的做法，我軍應從加強集中統管、完善政策法規和加強競爭等方面進行采辦的改革。

關鍵詞：外軍；采辦改革；經驗

中圖分類號：F810.41文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2009)12-0186-02

在黨的十七大報告中，胡錦濤總書記提出，“要調整改革國防科技工業體制和武器裝備采購體制，提高武器裝備研制的自主創新能力和質量效益”，這充分體現了黨對武器裝備建設的高度重視。也說明中國深化武器裝備采購制度改革的迫切性。

一、外軍裝備采辦改革的主要內容

1不斷調整機構，加強集中管理。科學、完善的武器裝備采辦組織管理體制，是實現武器裝備采辦的高效快捷，確保采辦項目能夠更及時地反映部隊需要的前提。進入21世紀以來，各國依然十分重視武器裝備采辦機構改革，重點是加強對武器裝備采購工作的集中統一管理。

為了使國防部成為“世界上最精明的、反應能力最強的買主”，2005年2月，美國陸軍設立了通信一電子全壽命周期管理司令部，將陸軍電子司令部、戰術級指揮、控制和通信項目執行辦公室以及情報、電子戰和傳感器項目執行辦公室納入其中，從而改變了信息化裝備采辦中“多頭”管理的狀況。2005年11月，美國成立了國防業務轉型局，國防部將原來十幾個分散的國防業務現代化管理項目交給該局管理，包括國防部電子信箱系統、國防運輸系統、采辦支出分析服務、國防采辦管理信息檢索系統等。

2007年4月，英國國防部宣布將國防采辦局和國防后勤局合并，成立了國防裝備與保障局，負責所有武器裝備的全壽命周期管理工作，從而使英國武裝部隊的后勤與保障工作由單一組織機構來執行。

2加強監督，增強透明度。武器裝備采辦是一項綜合復雜的系統工程，為確保裝備采辦競爭中的公平與公正性，減少腐敗行為，必須有一整套監督檢查機制，它不僅包括來自武器裝備采辦體系內部的監督，還應包括來自政府各監督檢查部門及社會的監督。

美國在20世紀末就已形成了由司法、監察、審計、社會監督等多種方式以及國會、國防部和軍種等多個層次構成的比較完善的武器采辦監督體系。但是鑒于美軍在重大采辦項目中成本增加和進度拖延的問題日益嚴重，2005年7月，美國國防部設立了國防采辦績效評估計劃部。負責對武器裝備采辦工作進行審查，并向國防部長提供有關的改革意見、建議及可行的實施計劃，以提高采辦工作的效果，該部由軍方與工業部門的專家組成，接受國防部常務副部長的領導。

2006年9月，印度政府監督部門鑒于國防部多次違背采購準則，強制發布了新的國防采辦指令：在以后所有新簽訂的進口合同中，不能再像以前那樣由印度的銀行提供銀行擔保，必須由國防部自己向供應商支付預付款；采購合同每個階段的時間節點必須清晰，以杜絕遲延的現象，并且做到權責明晰。印度國防采辦程序是每二年進行一次評估，主要把采辦中獲得的經驗加以補充，并調整合同條款以保證公正。為防止武器采辦過程中出現的腐敗現象，保證采辦程序的透明性，2006年11月20日印度國防部長向議會咨詢委員會人員表示，如果急需對政策進行評估，無須等二年就可以進行。

3重視市場競爭，提高采辦效益。在市場經濟條件下，武器裝備采辦必須充分利用競爭機制，才能實現武器裝備的創新和最大限度的經濟效益。

法國國防部在2004年制定的關于武器裝備采辦制度改革的指導性文件中，規定了改革中必須突出市場與價格競爭機制的作用。以保證最大的競爭力和更靈活的創新政策。2005年5月，法國武器裝備總署決定每半年就公布一次更新的軍品項目清單，目的是為中小企業參與軍品合同的競爭提供服務。

美國國防部在2003年版的武器裝備采辦文件中明確規定：采辦管理人員應采取各種必要措施來促進建立競爭環境，包括考慮多種可供選擇的系統來滿足既定的任務需求；制定科學技術投資戰略和采辦策略，確保在采辦項目的全壽命期和未來采辦項目都具備競爭力的供應商；確保主承包商對主要的和關鍵的產品與技術開展有效的競爭；并確保允許有資格的國外承包商參與競爭。目前，在美軍的采購項目招標中，有95％的項目采用競爭方式，不僅大大提高了采辦效益，而且對促進民用技術轉為軍用發揮了重要作用。

4促進軍民結合，保持國防工業基礎。雄厚的國防工業基礎是獲取先進武器裝備的關鍵。因此，各國都把保持健康的國防工業基礎作為武器裝備采辦改革的一個明確目標，并通過制定相應的政策，創造有利于國防工業發展的環境。

法國國防部在2004年發布的《法國國防采購政策》中強調，國防部的科學研究應特別注重與民間機構的合作。目前，法國正在試行武器裝備采辦財政支持的新方法，其核心是為武器裝備采辦吸收私人資本。采取的基本形式，或者國防部以租賃方式采辦武器裝備，或者按市場原則把部分保障、支持、培訓任務轉交給私人企業。法國有關部門認為這一新方法具有以下優點：由于在每個使用階段最大程度地吸引公司參與，可以實現對整個武器裝備服役周期內費用的更詳盡監督；那些未被武裝力量充分使用但有潛力的部分，通過市場原則向第三者開放可以減少使用費用；允許設備在未得到利用的情況下轉交或返還，甚至在必要的情況下減少購買費用，從而將設備費用分攤到該設備的整個服役周期內。此外，法國還在探討采用新的商業化方式對現役裝備進行物質技術保障和技術維護的可能性。

德國于2005年成立了陸軍后勤股份有限公司，其中國家持股49％，其余59％的股份分別由萊茵金屬、克勞斯一瑪菲·威格曼和薩爾工業等公司各持有17％。這標志著德國原來由后勤保障部隊負責的武器裝備維護，全部交給私營企業承擔，從而加強了軍隊與工業界的聯系，被認為是一次工業界與軍隊雙贏的改革。

二、對中國裝備采辦改革的啟示

從外軍裝備采辦的做法和改革趨勢看，都是以提高采辦工作的效率和經費的使用效益為目的，我軍可以從中得到以下幾點思考：

1不斷提高裝備統一采辦的程度。裝備統一采辦的好處，一是可以減少采辦機構和采辦人員數量，降低采辦管理費用；二是可以依靠雄厚的資金優勢提高市場競爭力；三是避免因把握標準不統一而引發的漏洞和失控。目前，我軍裝備采辦體制存在的最大問題就是機構重疊、管理多頭、資金分散、效益不高，造成這種狀況的原因之一就是統一采辦的程度太低。借鑒外軍的經驗，在我國經濟體制改革不斷深入、市場經濟體制逐步建立的今天，我軍應當加強對軍隊采辦體制的研究，特別是要加強對統一采辦、三軍聯合采辦問題的研究，在此基礎上，制定出適應市場經濟發展需要、具有我軍特

色、統一采辦程度較高的裝備采辦體制改革方案。

2不斷建立、健全裝備采辦法規。市場經濟在一定意義上就是法制經濟。因此，必須制定用于規范軍隊采辦活動的條令、條例和規章制度。完善的裝備采辦法規，一是可以使裝備采辦活動有法可依；二是可以對承制單位進行有效的限制。使其在法律規定的范圍內與軍方打交道，使軍方的利益得到保護；三是可以使裝備采辦活動在法律環境和有效的監督機制中運作，有效地抑制采辦活動中的各種不規范現象。目前，我軍內部雖然也制定了一些有關采辦的規章制度，但既缺乏國家的法律依據，本身也很不系統，很不完善，約束力不強。因此，我軍應充分借鑒外軍的經驗，加快我軍裝備采辦立法的步伐，逐步使我軍的裝備采辦工作走上法制化軌道。

3最大限度運用競爭機制。競爭是市場經濟的主要特點之一，市場經濟條件下的裝備采辦，必須適應激烈的市場競爭環境，充分利用競爭機制，追求最大限度的經濟效益。隨著我國市場經濟的發展，我軍的裝備采辦已有相當一部分開始引入競爭機制，這無疑是一個可喜的進步。但是，也應當看到，我軍大部分的裝備采辦尚沒有充分運用競爭手段，或是采取向獨家廠商訂貨，或者是向少數幾家廠商分配訂貨的方法進行采辦。由于承制單位生產能力的大小、技術水平的高低、信用的好壞等，直接關系到訂購裝備的質量和交貨時間等，因此，這種缺乏競爭的采辦方式，不僅嚴重地制約著裝備采購效益的提高，同時也不利于中國的軍工企業在競爭中取得發展。因此，借鑒外軍的經驗，我軍的裝備采辦工作也必須隨著國家經濟體制的調整和國有軍工企業經營體制改革的不斷深入，逐步引入競爭機制，使裝備采辦的軍事效益有一個大幅度的提高。

4充分體現和促進寓軍于民。改革開放以來，我國民營企業在質和量上都有了極大的發展，尤其是在計算機、通訊、電子等方面某些技術水平已經超越了軍工企業，民品科技水平的提高，為中國國防采辦社會化提供了客觀條件。比如在電子信息技術方面，電子信息技術具有軍民共用性強、應用覆蓋面廣等特點，在民用技術軍用方面起帶動作用，特別在推動軍隊信息化建設方面可以發揮巨大的威力。中國從事電子高新技術的民用企業居多，蘊藏著許多可以提供軍用的高科技資源，民用信息技術和產業在規模和水平上，很多方面超過了軍工電子行業。然而，由于各種因素的制約，這些技術和產業在國防科技工業中卻不能充分發揮其應有的作用。一些政策法規、尤其是軍事標準和國家標準的雙軌制，對民口企業特別是私營企業參與軍品科研生產任務及“民轉軍”，構成了直接的限制。要改變這種狀況，在采辦項目中，就應盡力使用軍民兩用技術，更多購買市場現有產品或非研制產品，盡可能采用商業管理慣例，一般不用或限制使用專用的軍用標準與規范，以便擴大軍品來源，建立軍民一體化的國家科技工業。

責任編輯王薇