《可再生能源法》修訂的雙重訴求

田　磊

中國并沒有建立起政府管理與公眾參與、社會制衡相結合的可再生能源立法執行機制，一切都單純依賴政府公權力強制推行，這些都增加了法律制定和修訂的效果的不可預期性。

8月24日，第十一屆全國人大常委會第十次會議首次審議《可再生能源法》修正案草案，并向社會公開征求意見。該法于2006年1月1日正式實施，不到4年，就面臨首次修訂，也使該法成為迄今為止進入修改軌道最快的一部法律。

對于急切修訂《可再生能源法》的原因，全國人大環境與資源保護委員會在公開的新聞發布會上作了說明，核心意思是因為該法實施以來，迅速推動了中國風能、太陽能等產業的超常規發展，速度實在太快，也因此問題暴露得比較多，必須及時修訂法律，來規范可再生能源產業的發展。

就在全國人大修訂法律的同時，8月26日召開的國務院常務會議也提出，風能、多晶硅等新興產業也出現了重復建設傾向，當前要重點加強對包括多晶硅、風電設備等在內的諸多行業發展的指導。

事實上，2006年以來，在《可再生能源法》刺激下中國新能源產業的超常規發展中。業界、地方政府和中央政府對于該行業暴露的問題認知并不完全一致。業界和地方政府最核心的訴求在于新能源發電在上國家電網時遭遇障礙，法律上雖有規定，強制性卻不夠；而中央政府最大的擔憂則在于各地一哄而上，盲目投資，重復建設。

此次修訂，兩個訴求都得到了一定程度上的回應。草案中一共有6處修改。最核心的無非兩點，一是提出了更加明確的“可再生能源發電全額保障性收購制度”，且完善了相關責任條款。一旦通過，也就意味著今后各大電網企業必須依照法定價格全額收購新能源發出的電。

二是規定國務院能源主管部門必須根據國家可再生能源開發中長期總量目標、能源戰略、可再生能源技術發展狀況，制訂科學可行的發展規劃。

但這兩個訴求似乎仍然是個矛盾體。全額收購制度無疑將更加刺激可再生能源產業的熱情，各地爭先恐后大上項目的景象只會更加激烈，而不是冷卻。而中央政府制訂科學規劃的努力到底在多大程度上能夠遏制盲目投資，法律則給不出太多實質意義上的保障。

因何修訂?

在法律層面，對于可再生能源事務的關注和扶持，中國可謂走在世界前列。早在《可再生能源法》頒布之前，為了推動可再生能源的發展，相關的法律就已經做出了相當多的規定。比如，1995年的《中華人民共和國電力法》、1998年《中華人民共和國節約能源法》、原國家計委制訂的《新能源基本建設項目管理規定》、《1996-2010年可再生能源發展綱要》等等法律、法規中都有明確的支持可再生能源發展的相關條文。

到了2005年，《可再生能源法》審議通過，第一次將之前的眾多條文以專項法律的形式表達出來，首次明確了政府、企業和社會公眾等各類法律主體在發展可再生能源中的法律關系。第一版的《可再生能源法》明確提出了三個原則：國家責任與社會支持相結合、政府調控與市場運作相結合、當前需求與長遠發展相結合。

其中第一條原則明確了政府在可再生能源發展中處于核心地位、承擔首要責任，應當通過法律手段在以常規能源為主體的能源市場中，人工制造出新能源的市場需求、市場規模以及政府扶持下的市場競爭力。

這部法律當時幾乎全票通過，被業界寄予厚望，很多人樂觀地認為該法有望使中國成為世界上發展最快、規模最大的可再生能源市場。2006年《可再生能源法》正式實施以來，因為相關配套法律細則和條文并沒有隨之出臺，政府也并沒有真正承擔起制造“人工市場需求”的責任。

另一方面，《可再生能源法》只是確定了制訂和實施可再生能源開發利用總量目標的基礎、機構等，而未直接規定國家各省市的可再生能源開發利用絕對量和相對量。換言之，這方面取決于中央和地方各級行政部門，從而存在相當的不確定性。這也是3年多來，一方面市場需求并沒有建立，另一方面各地項目一哄而上，遠遠超越中央政府規劃的原因。

3年多來，伴隨著可再生能源產業的高速發展，業界以及內蒙古等地方政府一直都在呼吁盡快出臺更具可操作性和強制性的扶持措施。這一次的修訂案也正是對此責任的承擔，一旦通過，中央政府希望能夠加強對整個產業的科學控制，另一方面則要拿出真金白銀來為新能源產業創造出一個“人工市場需求”。

第一版的《可再生能源法》總體上只是一個框架性法律，許多具體的內容和制度，需要通過制定更具可操作性的配套規劃、行政法規和技術規范來明確和落實。確定一個框架性的法律制度往往并不是一件困難的事情，只要法律本意良好、決策者又認為重要，往往就可以很快推動，但是要進行具體的內容和制度落實，則將涉及政府、企業、公民等各方利益，需要漫長的博弈和平衡。

不管是從能源安全、環境保護，還是國際關系的角度考量，政府花大力氣為新能源創造出一個“人工市場需求”，似乎都是個無可非議的舉動。但事實上，即使在全世界范圍內，像中國這樣，走出實質性一步的國家，也是寥寥可數。最典型的莫過于德國的“綠電法”，但德國也是經過了漫長的利益集團博弈、多次民眾的反對，幾次政黨輪替，才最終得以推行，到今天，對于“綠電法”的效果依然爭論不休，隨著政府強制補貼的逐步取消，德國的新能源產業也陷入困境。

而中國，短短10多年間，從零散的法律條文到專項法律確立，再到具體配套細則修訂，速度都稱得上世界前列。中國社會濃縮式的發展沖動對立法效率的要求，讓法律的制定和修改都省卻了相當多的博弈過程。在記者接觸到的相關人士中，不管是業界，還是決策者，幾乎全都認為，中國法律的制定和修改都太慢，而不是太快。

作為一部全新的法律，在制定和修改的過程中，《可再生能源法》并未賦予社會公眾實質性、可操作性的參與權。中國并沒有建立起政府管理與公眾參與、社會制衡相結合的可再生能源立法執行機制，一切都單純依賴政府公權力強制推行，這些都增加了法律制定和修訂的效果的不可預期性。法律能帶來什么?

德國的“綠電法”，一個直接的效果是催生了太陽能光伏發電產業的大發展，中國最近5年來誕生的一大批光伏企業，在原材料、技術和市場都在國外的情況下，能夠到美國上市、轟動全球，可以說在很大程度上都是得益于此。如今，隨著歐洲各國政府補貼的消失，新能源產業低迷，幾乎將這一類曾經風光無限的中國企業推入了絕境。

而這次可再生能源法修訂，中國政府一旦鐵了心加速啟動創造“人工市場需求”的步伐，全額保障性收購制度一旦建立，最直接的效果是培育出國內市場，拯救這批“三無企業”于水火，更長遠的影響則或許將會在全球范圍內掀起波瀾。能在短時間內，從修訂法律到動用中央財政，高效率地培育出一個龐大的足以吸引全球產業資本的“人工市場需求”，全世界恐怕只有中國政府有此

能力。

但是，舉國之力培育出的可再生能源市場將會養肥誰?是否能夠解決技術、標準等核心問題?這些才是政策制定和法律修訂者最該考慮的問題。

8月24日，全國人大代表、皇明集團董事長黃鳴列席了全國人大常委會第十次會議。對于《可再生能源法》的修訂，他有著相當多的意見：“我不愿意看到，我們的新能源工業再次走上汽車、彩電、冰箱等等這些產業的老路，核心的技術、標準、品牌全都掌握在外國人手里，我們自己的產量像大海一樣大，利潤像刀片一樣薄?！?/p>

黃鳴認為，法律的修訂應該給予核心技術的創造和產業化最大的扶植和保障，國家應該拿出政策和資金對新能源工業的科研投入和能力建設進行保障，而不是用補貼來拯救那些“三無企業”的生死。

事實上，此次《可再生能源法》修訂，除了制造人工市場需求之外，另外一個重點正是設立政府基金性質的可再生能源發展基金。在草案第24條中，規定了該基金來源包括國家財政年度安排專項資金和征收的可再生能源電價附加等，用于支持的活動包括：可再生能源開發利用和并網的科學技術研究、標準制定、檢測認證和示范工程；促進可再生能源開發利用設備的本地化生產。

但這一看起來誘人的可再生能源發展基金，無疑仍將進入傳統的科研資金分配機制中流轉。政府從公共財政中撥付的各種名目的科研經費，在各個產業中并不算少，但是科研經費如何轉化成科研成果，成果如何轉變成全球領先的具備商業價值的核心技術?這個問題，在中國的大部分行業中，都沒有得到有效解決，而新能源的發展中，這樣的制度能否解決科技創造力的問題，仍然是個未知數。

從技術成熟度的角度看，可再生能源技術分為已經經濟可行的技術、靠政府激勵實現產業化的技術、正在研發的技術以及未來的技術等四種類型。就中國新能源工業目前在全球格局中的地位來看，小水電技術、太陽能光熱利用兩個領域已經進入產業化發展階段，在全世界也都處于技術領先地位，但其面臨的最大問題則是規范缺失、產業內部競爭混亂。

對于這些中國已經自行掌握的經濟可行的新能源技術而言，缺乏相關產品質量標準和監測管理體系，是制約這些領域市場的建立和發展，并在全球范圍內進一步確立領先地位的重要因素。但這些問題并沒有得到立法者的重視。

參加完人大常委會，黃鳴相當失落：“這一次修訂，居然沒有任何對于光熱產業_的關注。這是一件讓人不可思議的事情。光熱產業大規模的技術改造、標準和規范的制定都需要國家運用立法手段來推動和支持。”事實上，對于立法者而言，給予現有的新能源市場強力的法律保障，規范其發展，也遠比創造一個“人工市場需求”更加容易，且更易取得實效。

西方國家制定一系列新能源發展戰略和法律條文幾乎都是在其國家技術、市場、標準等各個環節都基本打通的基礎上進行的。而中國，顯然沒有這樣的時間，追求現代化的迫切愿望壓縮了修訂法律所需的時間。

當西方國家都已經進入環境恢復與再生時代時，中國還在工業化深度發展、對于能源需求急速膨脹的時代。在這樣的時代，中國的新能源工業要走向良性發展究竟需要一部怎樣的法律?也許要不了幾年，現實就會給出答案。