區劃夾縫中的順德變遷

邢少文

1992年的廣東第二次改革，深圳和順德是兩員主將、先鋒官，為廣東省初步建立健全市場經濟體系立下汗馬功勞。2009年，順德的再次改革，對于廣東全省乃至全國的縣域經濟改革，或更具借鑒意義。

在珠三角正在掀起的新一輪改革規劃中，久負盛名的順德再次站到了一個突破的歷史節點上。

8月21日，廣東省委、省政府正式批復同意佛山市順德區繼續開展以落實科學發展觀為核心的綜合改革試驗工作。同意在維持順德區日前建制不變的前提下，除黨委、紀檢、監察、法院、檢察院系統及需要全市統一協調管理的事務外，其他所有經濟、社會、文化等方面的事務，賦予順德區行使地級市管理權限。

繼7月31日深圳作為特區、地級市啟動了規模頗大的“大部制”改革之后，順德作為在全國頗具標本意義的“縣域經濟體”，也即將實施“省直管”、“大部制”等一系列的改革。

“中央選擇了深圳作為綜合改革試驗點，而廣東省則選擇了順德作為全省的先行改革試驗點。”廣東省政府發展研究中心副主任李惠武接采本刊記者采訪時指出。

此時，距離順德上一次作為“綜改試驗點”，已過去了10年。其間所經歷的反復，折射出改革進程的波折。

存在爭議的區劃調整

地域經濟30多年發展中，行政主導的大手始終不曾遠離，其對地域的影響至深。順德也在行政主導下經歷過輪回。

1992年，在改革巨輪重新啟航時刻，曾賦予廣東很重的分量，而廣東則把突破口選擇在順德。這一年，順德“撤縣設市”，成為縣級市，被廣東省委、省政府確定為綜合改革試點，開始一輪轟動的改革。

“與其他地區先搞對外開放促發展不同，順德是先從體制創新開始促發展，沖破高度集權的計劃經濟體制。”李惠武說。

國有制、集體所有制經濟進行多元化改制，推行“靚女先嫁”，政企分開、行政管理體制精簡扁平、放權，得益于走在全國前列的企業產權體制和行政管理體制改革，順德民營經濟獲得了高速發展，成為植根于本土的草根經濟、內源經濟發展的樣板。

1980年代末至21世紀初，順德經濟突飛猛進，依托鎮域經濟，形成了頗具特色的“一個鎮一個龍頭產業”的發展格局，頭頂“家電之鄉”、“燃具之鄉”、“涂料之鄉”等光環，2000年至2003年，連續4年居國家統計局公布的全國縣域經濟百強之首。

行政放權讓利的結果，是時至今日，民營經濟占據了順德經濟總量的70％，在全區稅收、財政收入的貢獻率超過了一半。

但隨著經濟的快速增長，順德遇到了“成長的煩惱”：即經濟實力與行政區劃所賦予的經濟管理權限之間不匹配，有人將這個落差比喻成“大人穿童衣”，改革走到一定的階段，再次遇上了如何放權的問題。

1999年，廣東省委、省政府確定順德為率先基本實現現代化試點市，給予順德地級市管理權限。除公檢法系統及黨組織繼續歸佛山管轄之外，順德的其他序列都直接對省里負責。

但就在順德、南海等原先屬佛山代管縣級市“諸侯做大”的同時，佛山市也面臨著如何做大的問題，當時正值區域中心整合做大的熱潮。

為了打造“廣東省第三大城市”，在順德“撤縣設市”之后的10年，也即2002年，在行政主導之下，大佛山的整合以消除體制壁壘、政策壁壘、管理壁壘、市場壁壘和資源配置壁壘的名義，將順德、南海、高明、三水等縣級市撤市并區，佛山市從原先77平方公里一躍成為總面積3800多平方公里的地級市。

當時的《經濟日報》發表文章認為：“這種用做大經濟區域的辦法來化解存在于行政區劃上的矛盾，不失為一種積極的策略。大佛山式的整合，為同類地區化解矛盾提供了一種思路。”

順德的綜合改革試點市身份戛然而止，“雖然省委省政府當時并沒有下文說終止或取消試點地區的資格，但隨著行政區劃的調整，實際上這一工作就暫停下來了。”李惠武說。

2004年，曾經連續4年位居全國百強縣首位的順德被江蘇昆山市取代，此后一直與桂冠無緣。而在排行榜之外，恰好是順德所經歷的行政區劃變遷，這引起了爭議。

2002年，時任順德市委書記的馮潤勝聽到順德撤市設區的風聲后，找遍相關省領導，“我明確說，對順德而言，撤市設區弊大于利。”

2003年1月8日，順德和南海、高明、三水正式并入佛山。那天，已經調任佛山市人大常委會副主任的馮潤勝很傷心，“無法接受這個事實。”

“順德這幾年發展的遲滯，可以說與2003年的行政區劃調整有著比較大的聯系。”現時已經退休的馮潤勝對記者說。

行政拉郎配利益千萬重

行政區劃的調整，帶來的是整個行政管理體制的變化，而這樣的變化對于促進縣域經濟的持續發展是好是壞，爭議頗多。

溫榮欣，一個總是對外稱自己是“正宗的順德人”的民間人士，2004年便將自己開的一家家具工廠和鋪面賣掉了。他的廠里曾經有100多名員工，“2003年合并后，感覺稅比以前征得重了，生意也不好做，捱到2004年就無做實體的廠和鋪了。”他對記者說。溫對2003年的那場大合并抱有怨言，2004年后他開始轉做貿易。

對于合并后行政審批權對中小企業的微觀影響，溫榮欣說：“2002年后我個人感覺，順德各樣政策馬上變得繁瑣，樣樣都要佛山的審批。朋友的一個南粵風采投注站，以前什么都有人送上門幫忙搞，甚至包括打印紙，合并后，一個小小的南粵風采投注站的什么瑣碎東西都要到佛山批，處處受制。”

曾多次前往順德進行調研的國家行政學院公共管理教研部竹立家教授對于順德并入佛山之后，行政管理體制變化對于縣域經濟發展的限制有著自己的看法：“主要是行政自主權的弱化，以前是一級政府，招商引資、銀行貸款、項目審批、體制改革的很多權限在縣里就可以批了‘撤市設區后是半級政府，這些審批權限都沒有了，要經過地市一級，效率當然要低很多。而企業對于時間、金錢等成本節約的反應是很敏感的。”

地市一級對區財政收入的截留或許是影響更大的一個因素，“財政截留明顯影響了順德的城市公共設施建設，并且規劃權和土地開發權不在區里。”竹立家對記者說。

來自廣東省委辦公廳2008年11月印發的一份材料稱，2003－2007年，順德共上繳佛山市公路建設專項資金22.5億元，從2007年下半年起，順德每年向佛山上繳10億元土地出讓金和區級稅收收入的10％。

據悉，2008年順德上繳佛山市的財稅收入接近20億元，2008年，順德全區財政收入為273億元，一般預算收入為79.3億元。

作為全國百強縣，“富有”的順德并入佛山之后，由于佛山推行的一系列“同區同待遇”的舉措，也引發順德人的不滿情緒，“行政工資、社保都要求五區一刀切，那相當于順德補貼其他地區。”溫說。資源整合的效果不見，“抽水”效應卻明顯。

一個有意思的現象是，時至今日，相當

部分順德人的參照標卻是原先與順德并稱“廣東四小虎”的東莞、中山等地級市，對比的結果就是差距越來越大。2002年，順德與東莞GDP之比為0.69：1，到2006年變為0.40：1。

在財政上繳的同時，在資源的分配上，佛山市更傾向于佛山主城區禪城，以及與禪城更接近的南海，順德則淹沒在了“廣(州)佛(山)都市圈”之中。

“變成市轄區的一個前提是，中心城區本身的經濟實力很強，輻射的能力也比較強，這樣如果整合起來的話，對其他區能夠起到一個帶動的作用，但如果中心城區能量不夠大，輻射能力不夠強，效果就會不明顯。”佛山市委黨校副校長何勁和對記者說。

“從全國的范圍來看，市與縣之間，矛盾是普遍的，所有最頭疼的問題，都在縣一級。市一級是城市化管理，而縣、區一級需要解決的是城鄉二元化結構等諸多難題，而這恰恰需要市一級財權、自主權的下放。”何認為。

“城市群的協同發展不能依靠行政拉郎配。”竹立家則認為，“大佛山”的設想，既有整合資源的出發點，也有打造大城市群的出發點。但在這一過程中，行政體制的變更有損縣域經濟體的發展規律。而“促進城市群的發展，恰恰是行政分權的結果，而不是大包大攬”。

對于撤市并區后存在的一些問題，李惠武認為要以發展的眼光去看待，“稅制的問題，是中央制定的，而不是佛山自己能夠制定，既然行政區劃變成區，按照稅制設計，區財政就要上繳市財政一部分。”

從合并后的數據來看，根據佛山市統計局的數據，順德GDP總值2006年突破1000億，2008年突破1500億元，2002年-2008年，6年增長1.8倍。在全國縣域經濟體里仍走在前列。

“這個發展的過程不能做假設，誰也不能保證不合并發展速度就比合并要更快。”李惠武說。

又到改革再出發的節點

面對經濟改革過程中所遇到的行政體制礁石，馮潤勝有著更深的體會，“1992年撤縣設市的當口，正是鄧小平南巡，當時順德的改革很明確，希望一步到位搞市場經濟。”

1993年，順德在企業產權改革過程中，配套進行了行政體制改革，值得注意的是，在順德這次綜合改革中，行政體制改革工作是先于產權改革開始的，并與時下的大部制改革相契合。在此后幾年中，二者—直相互配套進行。

當時，順德市有部、委、辦、局56個，此外還有lOO多個臨時機構。黨政同設、職能重合、政企不分，被戲稱“一條甘蔗有6個部門管”。順德的改革通過“撤一批、并一批、轉一批”，將全市黨政機關從50多個精簡至30多個，市直機關人員由1235名減少到約900多名。

在這一過程中，順德的改革也曾引起爭議，有人認為產權改革“步子邁得太大太快”，行政改革也引發行政官員的抱怨。時任順德市委書記的歐廣源對于身擔改革試驗擔子重負時曾表示：“如果順德都搞不動，那全省就死了。”

由于改革動靜過大，行政改革深化后來也沒有得到省里的賦權，“改得并不徹底，二級局并沒有撤并。”李惠武說。

而2003年的撤市設區，行政改革對于--經濟持續發展松綁的效果遭遇反復。在此之后，關注順德發展的各方人士一直在呼吁重新賦予順德省直管的權限，繼續推動改革。

2008年，汪洋主政廣東，開始提出解放思想，深化改革的口號，隨后，《珠三角改革規劃綱要》通過了國務院的批準，深圳、廣州、順德、珠海被列入先行試點改革地區。

“經過30年的發展，廣東省面臨著一系列需要深入進行改革的問題，比如自主創新能力還比較差，區域發展的差異還比較大，節能、環保壓力比較大，城鄉發展差異比較大，說到底還是體制的問題，改革要攻堅、要啃硬骨頭，要解決這些問題，要依托縣、區，搞行政體制改革先行先試。”對于此次廣東省重新確立順德綜合改革試驗區的背景，李惠武這樣認為。

由于有了1992年和1999年兩次改革的經驗，“歷史上試過，有傳統的改革慣性”，更由于順德是作為“中觀”縣域經濟體中發展比較均勻的地區，具有了一定的經濟實力，改革更容易創造經驗。

既是改革，就要賦權，調動各級政府的積極性和主動性，而現時取消地級市又是不現實的，這也是此次省委省政府賦予順德在經濟、社會、文化上的地級市待遇的原因。

“對縣、區一級改革，有保護線，可以大膽一點的試，順德的改革是要為將來全省其他縣域地區推行積累經驗的。”李惠武說。

2008年11月，省委辦公廳曾印發材料，專門談順德改革面臨的問題，隨后，汪洋多次到順德進行調研，順德再改革的話題，被提上日程。

而從1999年到2009年，對于順德而言，又是一個10年。

能否找準政府權力的邊界?

截至目前，順德的“綜改方案”還在制定之中，對于此次改革，佛山市與順德區都保持了低調的狀態。

“行政體制改革的過程也是利益分配的過程，由于順德不是縣級市結構，其行政體制改革的空間到底有多大，是值得關注的。”有受訪人士認為。

在省委省政府的批復之中，除了司法系統之外，提到黨委由佛山市管，有觀察者認為，“目前這一點在文件里不是很明確，是管人還是管系統?如果是管黨委系統，比如宣傳、統戰、組織部門，就意味著要管一部分的事權。”

另外，與1999年的綜改批復相比，此次的批復中提到“需要全市統一協調管理的事務外”，經濟、社會、文化賦予順德地級市權限，但“哪些是應該協調的，目前來看不是很明確，這可能會影響順德放開手腳”。觀察者認為。

而由于建制不變，財政直管如何執行也是一個問題，由于順德屬區，除了轉移支付上的資本往來可能由省財政直接聯系之外，稅收上繳是否仍然執行，也是一個問題。

對此，8月24日在順德召開的區委區政府干部動員大會上，佛山市委書記林元和表示：“順德的改革將作為今年市委改革任務的最重要內容之一，在全市形成支持順德區改革試驗工作的良好氛圍，并加強對順德區開展綜合改革試驗工作的指導協調和總體規劃，協調順德綜合改革試驗總體方案和專項改革方案的制定和批復工作，搞好對方案的實施督促、檢查和評估，確保各項改革目標的實現。”

改革的重任，更在順德身上。記者從初步方案參與者處獲悉，改革主要是1992年和1999年兩次綜改的延續，初步方案提出要將一系列行政機構裁減與合并，主要是將政府、黨委和政府中職能重疊的機構進行合并，合并后，政府機構將從原來的20多個減少到15個。此外還包括強鎮擴權，產業結構調整、統籌城鄉發展等內容。

“不是為了放權而放權，放權是為了體制創新。”李惠武說。體制創新的要點則在摸索政府與市場、政府與企業、政府與社會組織之間的關系，最終是要轉變政府的職能，找準權力的邊界。