重建金融工委？

徐正輝

作為經濟“血液”的提供者，金融決策牽一發而動全身，金融業絕對不是一個可以自由放任的產業。

“應當像掌握軍隊一樣，掌握金融，建議組建類似‘中央金融委員會的機構，負責制定國家金融戰略，監督金融政策執行部門的工作。”中國現代國際關系研究院經濟安全研究中心江涌研究員認為金融安全是國家經濟安全的核心，不能僅由相關專業集團掌握，金融改革與開放的重大政策不能只由金融專業集團醞釀出臺，應實現對金融的堅強領導，以有效應對國際日趨激烈的“無硝煙戰爭”。

金融執行力卡在人事?

在江涌看來，在金融復雜技術的表象后面，是形形色色的人以及由這些人組成的利益群體與集團。一些具有強勢地位的國內外“金融精英”或者“技術官僚”，一方面暗中控制金融議題的設置和金融輿論的方向，另一方面利用金融業的技術門檻誤導最高決策層，或者掩蓋其決策的失誤，或者以國家金融利益的損失換取集團的利益。“在金融決策方面，不能親近資本利益或者少數專業集團利益，在其間僅僅充當社會利益平衡者角色是遠遠不夠的。”

“在加強金融的機構建設方面，曾做過嘗試。1998年6月，為了應對亞洲金融危機，加強黨對金融工作的領導，成立了中共中央金融工作委員會。”江涌介紹，中央金融工委作為中共中央的派出機關，負責領導、保證、管理、監督、協調全國金融工作。主要職能是使中央銀行的貨幣政策和金融監管擺脫地方政府——主要是省級政府的干預；徹底杜絕央行過量發行貨幣行為；使國有商業銀行的業務擺脫地方政府干預等。從此，中國的金融體系形成了“三足鼎立”結構：中國人民銀行監管銀行和部分非銀行金融機構，中國證券監督委員會監管證券業，中國保險監督委員會監管保險業。而中央金融工委則成為全國金融行業的監管者。

不過，當2003年中國金融改革揭開新的一頁之后，保監會、證監會、銀監會、中央銀行四者與中央金融工委之間的關系，以及中央金融工委的走向，就成了中央必須重新考慮的問題。由于相應關系沒有很好理順，中央金融工委后來被取消了。

其實在如何管理金融資本的問題上，涉及一個敏感的話題，即人事管理。在2003年的機構改革中，金融機構的“人事權”，實際從中央金融工委轉移到各監管當局，“代管黨的組織關系”。如今金融系統的人事狀況是：四大行、交行、開發行、進出口行、農發行、中信集團及光大集團的領導班子由中央管理“中組部五局具體負責”；四大資產管理公司、招行、民生、中央國債登記結算公司、中煤信托的領導班子由銀監會黨委管理；銀河、民族、科技證券的領導班子由證監會黨委管理；人保、人壽、中保集團、出口信用保險、民生人壽的領導班子則由保監會黨委管理；中國再保險主要由匯金公司管理。對此，外界一直有所擔憂，認為可能會損害監管部門的獨立性。

國務院發展研究中心金融研究所巴曙松研究員分析，從國際經驗看，金融資產的管理不應與政府發生直接關系，投資的方針、重大戰略決策毫無疑問需要政府參與把關，但是高管人事任免最好遠離政府，而應該多一些專業人士參與。目前，大型國有金融企業主要高管的任免，仍由組織部門直接任命。“現在四大行雖號稱取消了行政級別，但總行行長、副行長、身為黨員的行長助理，實際還受行政級別的管理，整個經營班子等于仍是組織部門在主導。”由于行長等高級管理人員由政府行政部門任免，并由政府行政部門進行考核，因此，在銀行高管人員的任免方面，股東大會、董事會、監事會的權力非常有限。行長等高級管理人員都以上級政府行政部門的要求為其經營行為的第一準則。在這種背景下，一旦出現矛盾，銀行的高級管理人員寧愿得罪董事會和監事會，也不愿得罪上級行政部門。

“經營層面的高管人事一旦由組織部門來管，很多事情都異化了股東的約束力就消失了。”中國社科院金融市場研究室主任曹紅輝分析，銀行董事選擇的“非市場化”和董事會功能界定的模糊，直接影響國有銀行公司治理和經營效率的提高。“如果真的成立類似金融工委的機構，肯定還是會從人事任免上人手，那不是重復過去的老路了嗎?”

“對于國有金融資產來說，經過近期這一輪改革，其所有者問題卻變得更加突出了。所有權中最重要的是人事權，現在國有金融機構的人事權的改革方向在哪兒呢?”江涌覺得黨管干部的原則不能在公司治理結構的旗號下被沖淡了。

金融監管依然邊界模糊

在重提建立中央金融工委之前，關于建立“金融國資委”的呼聲自2003年以來就沒有間斷過。

國務院發展研究中心企業所副所長張文魁介紹，1998年以前，金融國資的基礎管理工作，由財政部歸口管理的副部級機構國有資產管理局負責。當時對國有資產管理還未形成明確的理念，很長時間都處于摸清家底的階段中。所謂“基礎管理工作”，主要為“清產核資”。

在1998年的機構改革中，國有資產管理局被撤銷，原職能并入財政部。金融類和非金融類國資的基礎管理職能分別劃歸財政部金融司、企業司。同年，為防范金融風險，防止地方政府過度干預金融，中央金融工委成立，集中央屬金融機構的人事權，并在金融工委的框架里建立金融機構外部監事會制度，實際履行部分出資者職能。

這個階段，對于金融類國有資產，實際形成了金融工委和組織部管人事、勞動部管工資社保、財政部管財務、央行管業務發展、計委管投資的“五龍治水?架構。2003年的機構改革又對這一架構進行了重大調整：金融工委被撤銷，主要部門并入從央行分出的銀監會，有關央屬金融機構的中共組織關系管理分別放在銀監會、證監會、保監會；原外部監事會按公司治理原則，成為金融企業的內設機構。在上述階段，財政部金融司除了不具備人事權，實際基本擔負著出資人的大部分職能。

但是，財政部的管理職能與真正的所有者職能相比，仍有差距。而且，由于匯金公司的成立，國有金融資本管理格局發生了重大變化，國有金融資本的管理體制改革更顯得不甚清晰。

至此，財政部與央行在國有金融資產的管理上關系顯得較為復雜。北師大金融研究中心主任鐘偉認為，中建行股份制改造之后，對于日常管理權的行使主要由匯金公司完成。

“理論上匯金公司屬于國有獨資公司，產權歸財政部，但實際并非如此。”鐘偉介紹，“日常的重大經營決策，都是由匯金拍板決定，比如引進戰略投資者、派駐中建兩行董事人選等，都游離于財政部之外。”這些決策并不需要再通過央行和財政部的協調。“但對匯金公司具有支配作用的卻是央行，這一點可以通過匯金董事的組成，以及匯金公司總經理的人選可以成為佐證。”

“專業的壁壘和對金融改革研究的缺乏，限制了財政部職能的發揮。”鐘偉認為此前由財政部主導國有商業銀行改革并沒有取得

良好的效果，“比如設立四大資產管理公司，剝離銀行不良資產。”

目前，對改制之后的金融國資的管理，其中涉及利益紛繁蕪雜，但無論如何，厘清這一問題仍是金融改革的核心之一。

地方政府金融擴權沖動

在中央層面，相關部委沒有厘清金融資產監管問題的同時，地方的金融沖動卻在蓬勃生長。

對于地方政府而言，不論是短期目標還是中期規劃，其實現都必然需要資金的支持。通過對當地金融機構施加影響和壓力，從而在地方建設資金調度上實現指哪打哪，對于以CDP為業績標準的地方政府來說，是“最有效率”的發展和保護地方經濟的資源配置方式，也是地方政府不斷努力拓展其金融資源控制權的最主要動機。

這種金融資源控制權既包括開設金融機構的權力，還包括對現有金融機構的經營行為施加影響的能力，通常體現在政府對金融機構人事權和股權安排上。

早在3月初，北京市金融工作局掛牌成立，隨即遼寧、上海以至廣東相繼跟進。如何擴權成為金融界關注的焦點。8月25日，《廣東省人民政府金融工作辦公室主要職責內設機構和人員編制規定》獲得廣東省政府的批復。從“金融服務辦公室”到“金融工作辦公室”，雖僅兩字之差，但隸屬關系改變，直屬省政府，不再掛靠省府辦公廳，編制也增一倍，折射地方政府對金融態度的微妙轉變。地方政府尋找新的“嫡系”的金融資源支持，變得越來越迫切，以獲得更多的金融資源控制權。

中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇介紹，中國的銀行尤其是四大國有商業銀行，一直屬于“條條”的范疇，各地分支行行長與屬于“塊塊”的省市長們至少在理論上屬于互不統屬的關系，省市長們原則上無法對屬地上的銀行行長發號施令，這已經成了各地方政府首腦們越來越重的“心病”。

“中國市場經濟的改革，也是一個利益機制重建和利益重新分配的過程，其中必然包括中央政府和地方政府的利益格局重組。一系列的中央政府機構精簡和行政審批權取消后，地方政府獲得了更多的地方經濟發展主導權和收益權，繼國有企業改革后，金融資源成為了各級政府主導經濟的最后一個爭奪目標。”江涌分析。

地方政府的金融資源控制權加大，固然有利于“調動地方積極性”，但也必然削弱中央宏觀調控的力度。與此同時，中央政府也不得不面對改變金融資源管理方式的要求，如傳統的地域準入管理方式該如何改革，統一市場所需要的競爭規則該如何加強，暗箱操作、資產流失等在國有企業的改革中已經遇到的問題該如何防范和遏制，這些都是需要管理層迫切求解的難題。

通過對當地金融機構施加影響和壓力。從而在地方建設資金調度上實現指哪打哪，對于以GDP為業績標準的地方政府來說，是“最有效率”的發展和保護地方經濟的資源配置方式，也是地方政府不斷努力拓展其金融資源控制權的最主要動機。