中石油對外投資的政治風險分析

龔雪蓉　邱江崚

1993年中國成為石油凈進口國，也是在這一年，中石油貫徹國家“走出去”的戰略，投標取得了泰國邦亞區塊和秘魯塔拉拉區塊油田項目，正式拉開了中國石油企業海外投資的序幕。中國石油集團海外業務走過十多年的發展歷程，經過近十年的快速發展，已在海外形成非洲（突尼斯、阿爾及利亞、毛里塔尼亞、乍得、尼日利亞等）、中亞-俄羅斯（俄羅斯、阿塞拜疆、哈薩克斯坦等）、美洲（加拿大、委內瑞拉、厄瓜多爾、秘魯等）、中東（伊朗、敘利亞、伊拉克、阿曼）和亞太（蒙古、緬甸、泰國、印度尼西亞）五個油氣合作區，實現了海外油氣投資、國際工程技術服務和國際貿易一體化發展。截至2007年底，已在世界26個國家開展油氣投資業務，在全球44個國家從事石油工程技術服務。2007年，海外原油作業產量6019萬噸，天然氣作業產量53.6億立方米，原油加工能力1160萬噸，運營管道總長度5170公里。

一、中石油對外投資的必要性

（一）中石油對外投資是國內經濟發展的需要中國充滿爆發力的石油需求一直被視為近年來國際油價大漲的關鍵因素。目前中國已取代日本成為全球第二大石油消耗國（僅次于美國），而且石油消耗量的增長明顯超過石油產量的增長。根據國際能源機構（IEA）的分析報告，2010年中國石油消費總量可能在3.5億噸左右，國內產量1.8億噸，50％要從國外進口；2020年，中國最低石油需求估計為4.5億噸，國內產量比較有把握的是1.8億噸，要進口2.7億噸，對外依存度為60％；如果2030年至2040經濟持續增長的話，國際能源機構預測，中國原油產量大概能剩下1億噸，需要進口5億噸之多，那意味著對外依存度將達到87％。從新型工業化發展和近年來中國日益成為“世界工廠”和“世界制造業中心”所引發的高能耗和高油耗第二產業的快速發展，以及未來中國經濟持續快速增長所導致的對能源需求巨大增長的預期來看，國內對石油需求的數量將有增無減。長期大量依賴進口的石油，必將在一定程度上侵襲經濟和社會的正常發展。因此中石油走出國門，到國外尋找并建立可靠穩定的油氣供給基地，為國內經濟發展提供保障勢在必行。

（二）中石油對外投資是國家能源安全戰略的需要

自上世紀六十年代開始，石油在世界能源消費中的比例上升到40％以上，成為世界第一大能源。在過去幾十年中，關于石油的爭奪戰就從來沒有停止過，很多地區沖突和戰爭都與石油有關。石油早已不再作為一種單純的商品而存在，對發達國家和一些日益強大的發展中國家來說，石油已成為國家命脈，各國都力圖通過政治、軍事、外交等種種手段盡可能地攫取石油資源。油氣資源對于中國同樣非常重要。在國內資源供不應求、部分國家故意遏制、地區形勢紛繁復雜的情況下，中石油進行對外投資獲取更多資源是保障國家能源安全和在世界舞臺上話語權的重要保證。

（三）中石油對外投資是企業自身生存發展的需要隨著中國加入世貿組織，國內石油市場原有的許可證、關稅、市場準入保護將逐步消除。這對中石油原來的壟斷優勢和規模龐大、不計成本的生產經營方式提出了嚴重挑戰。對外投資是提高企業素質和市場競爭力的良機，為企業發展提供了新的思路和途徑。開展對外投資可以通過并購、重組等手段提高企業組織運營效率，實現生產的規模效應，發揮協同作用，降低企業經營成本；跨國并購可以獲得部分核心技術和專業人才，大幅節約企業自行研發與人才培養的時間和資金，迅速實現技術升級；通過對外投資，中石油還可以避開貿易壁壘，擴大市場占有率和品牌影響力。

二、中石油對外投資存在的政治風險分析

（一）中石油對外投資環境概況從近幾年中石油對外投資的實際情況看，項目最終成功與否與投資環境有著密不可分的關系，多種潛在的因素如政治、經濟、政策等都會對投資行為產生影響。隨著經濟全球化進程的加快，各產油地區和國家對外資開放程度不斷加大，各國之間貿易、投資壁壘進一步削弱；中國國際影響力不斷增強，擁有巨額外匯儲備，與很多產油國家保持著良好合作關系，投資機會較多。可以說，總體的投資環境對中石油來說是有利的。但是，中石油的對外經營兼有資源開發與海外投資的經營內容。而國際石油市場又常常與國家利益、民族主義、地緣政治等復雜因素聯系起來，再加上美國、日本等國家將中國視為競爭對手，在世界能源市場頻頻限制、阻撓中石油的投資行動，并加緊對石油等資源的爭奪，中石油對外投資面臨巨大的政治風險。

（二）中石油對外投資存在的政治風險

中石油對外投資的國家涵蓋了非洲，中亞—俄羅斯地區，美洲，以及亞太地區，其中包括發達國家和發展中國家。一般來說，政治風險主要包括以下幾個方面：

1.戰爭、內亂風險。這主要指與東道國有關的戰爭或者東道國內局勢惡化發生革命、民變等事件，進而給外國投資者帶來不良影響和損失。隨著石油需求的日益擴大以及在能源結構中地位的上升，圍繞著石油資源的爭奪將更趨白熱化。石油與戰爭、沖突之間的聯系如此緊密，是因為許多國家把它看作關乎國家安全的大事，認為占有石油對一個國家生存與繁榮的意義非比尋常，以致于當嚴重威脅發生時，政府不惜使用武力來進行干涉和保護。從地緣政治來看，世界上自然資源最豐富的地區也是最不穩定和矛盾最為復雜的地區。在將來圍繞石油等資源的國際爭奪仍會存在。由于石油分布的不均衡性，即使將來在中東、里海、北非這樣矛盾與沖突不斷的地區發生局部戰爭，也無法阻擋包括中國在內的石油企業投資的步伐。

2.政策變動風險。這種風險主要是指東道國改變有關國內政策而可能給外國投資者造成的經濟損失。對于石油這種戰略性的資源來說，一旦公司的經營與東道國的國家利益目標不一致時，東道國就會動用外貿、財政、國際收支匯率、經濟保護主義等政策，甚至不惜對法律法規進行更改，以限制跨國公司的經營。

3.間接性征收風險。它是指東道國中央、地方政府并未公開宣布直接征用企業的有形財產，而是以種種措施阻礙外國投資者有效控制、使用和處置本企業的財產，使得外國投資者作為股東的權利受到很大程度的限制，或實際上被取消，從而構成事實上的征用行為。例如，卡塔爾政府2004年調整對“睡眠擔保人”政策，就是東道國實施間接性征收的極端表現。其負面影響波及到包括中國企業在內的所有外國企業。

4.租金與稅收風險。油氣跨國經營主要是通過與東道國政府或其代理商的合作來實現的。合作形式是以合同、協議等契約形式獲取東道國的開發權。這些契約以符合東道國的相關法律法規為前提，雙方達成的合同或協議的核心內容是財稅制度。其中，稅收與租金風險是跨國石油投資面臨的最大風險之一。一旦發現了油氣及礦產資源，投資者就面臨著主權國家準備提取多少資源性租金的問題，租金范圍可從雙方滿意的水平到所有資產被沒收等，跨度很大。以油氣資源為例,原油生產的政府所得通常范圍在51％到95％，多數國家在75％，各地區政府所得分布各異，其中以非洲、中東三國、獨聯體五國為最高，大都在75％ -85％之間。事實上，

由于油氣勘探開發項目的成本高、風險大，東道國政府承認投資利潤是勘探開發的驅動力，往往會給予投資者以一系列優惠政策使得投資者有合理回報或收益的預期。但是，無論是東道國政府自身的稅收驅使還是國內利益集團干預乃至民意的排外主張，東道國會堅持油氣利潤是開發母國的資源創造出來的，政府理所當然要獲得相當比例的利潤分成。國際石油資本和東道國政府都想爭得各自較大的收益，為此需要制定公平、合理的收費標準和稅收制度。在這場利潤的博弈中，由于跨國企業力量分散與軟性，當它遭遇到東道國政府力量的集中與強制性時，跨國企業往往處于不利的境況。東道國政府有時甚至隨意更改取費標準和稅收制度，使投資者難以適從。石油生產和所得稅的風險在于，在最壞的情況下，可能使跨國石油投資一無所獲。

三、中石油對外投資風險的防范

第一，加強政治風險的評估，建立系統的風險管理機制

對外投資特別是石油的勘探開發是一種長期投資項目，其投資周期一般在20年以上，投資回收期也多在5-8年，要求的政治穩定性的時間跨度很長，因此政治穩定性的評估，不僅要看到現在，更要預測未來，難度很大?？梢詤⒖济磕旯嫉?00個國家國際貿易投資風險指數排名，綜合考慮東道國的投資環境，做好跨國經營政治風險的評估，分析判定有關目標國的總體政治形勢，據此篩選相對適宜的東道國。同時也要研究石油投資的極端特殊性而伴隨的顯著的微觀風險。政治風險評估主要從宏觀與微觀兩個方面來實施。

第二，戰略性地選擇進入地區

綜合考慮國際石油資源、政治、經濟、法律、文化及技術風險等因素，按照“風險最小、投資最少、效益最大”的原則，確定對外油氣勘探開發的戰略地區。積極進入亞太地區、中亞和俄羅斯石油市場，適當參與南美和非洲兩個市場，密切關注中東地區石油市場的發展變化，伺機進入。中石油在蘇丹的項目取得了很大的成功，今后可以以蘇丹為基地，努力開拓非洲市場；以哈薩克斯坦項目為依托，發展中亞—俄羅斯戰略區；以委內瑞拉項目為依托，發展美洲戰略區，逐步建立起具備一定規模的海外石油生產基地和經濟穩定多元化的石油供應保障體系，確保國家石油安全。只有做到多元化的石油供應，才能分散石油供應風險。例如擴大在中亞、俄羅斯的投資，就可以相應地降低從中東、北非的進口必須通過馬六甲海峽的海上風險。同時多元化的石油供應還可以提高中國在國際石油市場開拓中的地位。

第三，建立高效靈敏的信息溝通和協調機制

面對政治風險，我們無措往往是由于存在著信息不對稱，無法有效地收集處理孕含著政治風險的信息。今天的石油產業正處于一個全球一體化的相對依存狀態，競爭更加激烈，風險被放大，更需要石油企業對外界變化做出積極而迅速的反應。我國石油企業跨國經營處于起步階段，可以充分借鑒與國際大公司合作和溝通的成熟經驗，特別是它們與東道國關系的處理及政治風險的規避方式等。當政治風險增大時，要及時與東道國溝通，闡明風險發生將對東道國產生的弊害，以獲得諒解和支持。同時將信息反饋給中國政府，以利于中國政府通過外交途徑保護中國企業的海外財產。

第四，重視跨國經營人才的培養

中石油開展國際化面臨著嚴峻挑戰，其中突出的表現就是國際化經營人才的短缺，既表現在具有現場工作能力、外語能力和多方面專業知識的綜合性人才的奇缺，也表現在人才配套不全。一個跨國勘探開發項目的成功運作需要經濟、法律、商務、地質、地球物理、鉆井測井測試、外語等多方面的人才，幾個跨國勘探開發項目就需要組建幾套班子。目前要組織幾套人才配備齊全的班子難度較大。中石油對外投資的重點是非洲，中亞—俄羅斯，美洲，中東以及亞太地區，這些地區文化組成紛呈，民族、種族矛盾復雜，歷史風俗差別顯著，政治環境多變，這就對中石油的投資形成了挑戰。因此應該加強企業管理人員知識結構和人才隊伍的完善，特別要形成一支精通英語、外貿、商務，熟悉國際投資游戲規則的能夠識別和評估政治風險并通過合適的方式化解或減少政治風險的國際化隊伍。

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