加強公共治理　建設服務型政府

改革開放30多年來，在以經濟建設為中心的戰略方針的指導下，我國GDP迅速增長，但由于忽視了公共教育、公共衛生、社會保障等公共事業的建設，致使基本公共服務缺位。這不僅產生了一系列社會問題，也在相當程度上制約了經濟的持續健康發展。與此同時。伴隨經濟發展產生的公共服務需求越來越多。對政府公共服務水平與質量的要求也越來越高。在這種背景下，建設服務型政府的必要性和重要性日益凸顯。鑒于此，本刊特邀幾位中青年學者，圍繞公共治理與服務型政府建設，從不同角度進行了討論。

——主持人杜運泉

服務型政府建設：來自基層社會的啟示

在后發現代化國家，發展作為一個基本主題，不僅塑造了特定的發展型國家形態，甚至也塑造了特定的發展型社會和發展型生活方式。東亞國家的迅速崛起在一定程度上就是得益于發展型政權的確立。30多年來，中國在很大程度上也是沿著發展型國家的某些軌跡在成長的。

但是，相對于其他后發國家來說，中國在不斷主動反思發展型政權所帶來的一些意外后果的影響，特別是在推動基層政府從發展型政權向服務型政權的轉變中，我們看到了一種公共治理體系的生長，看到了一種具有中國特色的共治主義體系。基層政權的這種轉型直接成為影響基層治理質量高低、社會穩定程度高低的重要變量。也就是說，在中國社會轉型的過程中，社會和民眾對基層政府服務程度的要求遠遠大于對高層政府的要求，換言之，在未來中國的發展進程之中，不同層級政府的屬性和職能會出現一定程度的分化，發展型政權對高層政府的適用程度要高于對基層政府的適用程度，相反，服務型政權對基層政府的適用程度要高于對高層政府的適用程度。這種分工是保證發展與有效治理的平衡。在來自基層治理的啟示中，我們發現，建構公共治理的體系，推動服務型政府的建設，已經成為維持社會穩定、改善政府—社會關系的重要基礎。

基層政權是地方權威的載體，是執政黨、中央政府或地方政府貫徹其政策和意圖的樞紐，也是遏制基層社會矛盾滋生和擴展的閥門。按照張靜的研究，中國地方權威自近代以來經歷了一個“官僚化”的過程，地方權威“公共身份”的授權來源轉移至官府系統，而其與地方社會經濟利益關聯的重要性逐漸下降。這無異于將地方權威從地方體中剝離出來，將其整合到官方體系中去，而原來地方體中的權威與社會，由“共同利益”聯系起來的內聚結構被瓦解。其結果是，地方權威和地方社會的利益一致性逐漸弱化，地方體整合結構逐漸解體，地方權威的合法性地位與地方社會政治經濟的關聯逐漸脫離。但是，在很多地方，我們發現基層政權發生了很大的變化，一方面，它憑借自身特殊的政治優勢和行政優勢地位，推動了地方經濟的增長和資源總量的擴充；另一方面，也出現了一個“脫官僚化”的過程，也就是說出現了向基層社會共同利益代表者的轉化，這一轉化賦予了基層政權三重身份：

第一，作為政策貫徹者的基層政權。基層政權作為國家政權體系的末梢，乃是國家政權體系極為重要的一部分。這首先賦予了基層政權的“官方身份”。在老百姓的心目中，基層政權就是國家權威的代表者，是執政黨意志的表達者。老百姓的政治觀點和政治認知就是來自對基層政權的判斷。基層政權的這一角色孕生于近代，成型于當代。基層政權的這一角色是支撐整個國家政權大廈的根基。就是在市場化改革得以推行之后，基層政權的這一角色仍然是相當堅固的。

第二，作為資源擴充者和汲取者的基層政權。在市場化改革之后，因財政體系的約束以及基層政權規模等多重變量的影響，基層政權逐漸介入到了市場過程之中，有的甚至是作為“市場主體”直接進人市場，我們將此稱為基層政權“市場主體化”，這就是我們所熟知的“招商引資”。由于擁有一定的信息壟斷權、資源定價權以及政策制定權，基層政府在推動地方經濟增長的過程中，擁有不可動搖的競爭優勢和比較優勢，地方政權作為資源擴充者和資源汲取者，有效地遏止了因為財政約束帶來的困境。隨著中國對不同層級政府職能的調整，基層政權的這一屬性在很多地方已經面臨著衰退的跡象，即正在實現從發展型政權向服務型政權的轉變。

第三，作為基層共同利益代表者和建構者的基層政權。這一角色也導致了基層政權與社會的融合、滲透與共治。正如張靜所研究的，傳統社會中地方權威的合法性依賴于建構地方共同利益的貢獻，而不是取決于其所擁有的財產或者學問。現在，地方權威的合法性也不是取決于其控制資源的多寡、推動經濟增長幅度的大小以及上級政策的落實程度，而是取決于它所控制的資源回歸社會建設的程度，以及創造性地將上級政策與地方社會相結合的智慧。

由此我們可以斷言，凡是將政策落實者、資源擴充者和汲取者、地方共同利益建構者與代表者三重角色融為一體的基層政權，才能真正擔負起重構社會秩序、構建和諧社會的使命。其中，地方共同利益建構者與代表者的角色是至關重要的。由此我們可以解釋：為什么那些積極推動經濟增長的基層政權并沒有得到社會的認同?為什么那些機械地落實上級政策的基層政權反而會遭到人們的抵制?

基層治理的質量高低取決于基層共同利益的實現程度。基層政權應該在服從于建構、發現和代表基層共同利益的邏輯中，才能確定自身的功能定位。基層政權只有成為基層共同利益的建構者、代表者和發現者，才能真正達到有效整合社會、鞏固執政基礎的目的。如果基層政權一旦出現官僚化的傾向，那就必然導致與基層社會相脫離，基層共同利益的構建非但無從談起，而且社會秩序的破裂和執政基礎的衰竭也在所難免。因此，如何把基層共同利益貫穿于基層治理之中，對于中國社會來說，是至關重要的。基層治理的邏輯賦予了基層政權特有的屬性。也就是說，基層政權必須在與社會的相互滲透和相互融合中，才能真正使基層共同利益得以建構起來。

中國在經歷了30多年的改革開放之后，支撐社會管理的資源在日漸成長，尤其是隨著社會多元化程度的提高，有許多問題單單依靠政府，已經不能得到有效地解決。特別是基層政權已經不能沿著傳統的慣性，來確立其一元化的統治地位了。在這個嶄新的時代，人們需要借鑒新型政治思維方式來面對這個日新月異的世界。只有將基層社會的管理體系建立在政府資源與非政府資源相結合的基礎之上，實現從統治向治理的轉變，才能從根本上克服基層社會治理資源短缺的現象，使作為地方權威載體的基層政權擁有不可顛覆的合法性基礎，從而提高基層社會治理的有效性。所以，把社會力量納入到社會治理體系中的程度和規模，是決定社會治理有效性的重要變量。有效的社會治理不僅確立社會力量發揮其公共功能的空間，而且也確立基層政權轉型的路徑與方向。公共治理體系為基層政權與社會的聯結與共治提供了制度化的紐帶。

既然基層治理是支撐基層共同利益的基本取向，那么，基層權力結構也是在各方力量共同參與的過程中形成的。這一參與過程塑造出了具有中國特色的基層共治主義的治理結構。首先，基層政權作為基層社會的組織者和管

理者，發揮著最為重要的功能。作為政策貫徹者的基層政權、作為資源擴充者和汲取者的基層政權、作為基層共同利益代表者和建構者的基層政權是聯為一體、同時共存的。其次，基層政權乃是在對社會的柔性滲透以及與社會的融合中，來構建基層治理體系的。“滲透”一詞蘊涵著基層社會管理路徑的轉移，“融合”一詞蘊涵著基層社會管理形態的轉換。與此同時，基層政權也有效地實現了“脫官僚化”的色彩，擺脫了依靠命令、管制、監控進行社會管理的路徑依賴，從而實現了基層政權的良性轉型。基層政權的運作邏輯經歷了以下兩個階段：從統治的邏輯轉向發展的邏輯，再從發展的邏輯轉向服務的邏輯。在“服務的邏輯”中，基層政權縮短了與社會的距離，消解了政府與社會的沖突，塑造了具有中國特色的基層公共治理的制度結構。

政府內部治理是服務型政府建設的基礎

服務型政府是近幾年行政管理體制改革領域的一個熱門話題，其基本內涵是指政府由原來的控制者管理者轉變為服務者，政府的施政目標由機關和專家決定轉變為由民眾希望和合法期待來決定，政府以控制管理為要務轉變為以提供服務為要務。在公共治理的實現過程中，服務型政府建設的作用舉足輕重。政府除了要處理好與其他治理主體的關系外，還要做好政府內部的自身治理，建設高效、有力的政府，這是建設服務型政府、實現有效公共治理的重要基礎。從當前加快行政管理體制改革、建設服務型政府的重點工作來看，政府內部治理的核心內容應該主要包括以下幾個主要問題。

一是要改進政府的公共政策制定系統，優化公共政策制定過程。主要內容就是完善政府科學民主決策機制，不斷提高政府決策的科學化、民主化水平。服務型政府要求政府的施政目標由民眾希望和合法期待來決定。政府決策的科學化、民主化的目的就是使公共政策能夠符合或貼近民眾意愿和需求的重要保證。政府科學民主決策機制主要包括政府決策的程序化機制、制約機制、咨詢機制、責任機制以及糾錯機制。從當前政府自身建設的具體實踐和未來發展看，真正實現政府決策的科學化、民主化，需要處理好以下重要問題：如建立決策事項的預告制度、重大事項的社會公示制度和公開聽政制度；完善重大決策的規則和程序，使政府決策行為得到規范；建立健全政府決策問責制度，保證政府決策的正確和有效；進一步健全完善行政權力監督機制；規范決策程序，健全決策制度，優化決策環境，強化決策責任；等等。通過這些制度，保證政府的公共政策能夠真正代表民眾利益，維護社會公平和正義。

二是推進政府績效管理制度和實行行政問責制度。從西方國家行政改革的成功經驗來看，績效管理和行政問責是一種行之有效的治理方式和工具。政府績效管理制度和行政問責制度的目的，就是保證政府管理向著公共治理的既定目標努力。政府績效管理制度對于服務型政府建設的意義表現在以下幾個方面：在績效評估的指標體系設計上，充分考慮政府公共服務職能的內容；使社會組織和民眾成為評估主體，積極參與政府公共服務績效評價的過程；對于既定的政府公共服務職能履行展開實行監督，保證政府公共管理職能真正落實。在我國，政府績效管理制度已被列為深化行政管理體制改革的重要內容，已被越來越多的地方政府應用到自身的管理中。但是，從實際情況看，目前政府績效管理仍然是政府內部治理的薄弱環節。從一些地方的成功經驗和中央政府的有關部署來看，政府績效管理的未來重點工作應該關注和解決以下主要問題：明確政府績效評估主體、方法和程序；形成科學合理的政府績效評估指標體系，主要涵蓋貫徹落實黨的路線方針政策和國家法律法規的情況、經濟社會發展目標的實現狀況、公共服務水平、可持續發展狀況、社會和諧穩定、廉政勤政情況；堅持政府績效評估的科學性、公正性、準確性和有效性，尤其要引人民主機制，保證公民在評估中的主體地位得到落實。

實行行政問責制度是健全政府責任體系的重要內容，對于政府正確履行公共服務職能具有重要作用。在建設服務型政府的過程中，要把公共服務作為行政問責的重要內容。在具體實施過程中，要確立并堅持權責統一、依法有序、民主公開、客觀公正、有錯必糾的行政問責原則；規范行政問責的主體、客體、方式、內容和程序，逐步明確行政首長和有關人員的政治責任、法律責任和行政責任；建立嚴格規范的行政責任追究制度，使得政府決策失誤、行政不作為和行政亂作為能夠得到及時有效的查處。這些具體措施的落實，能夠從實質上提升政府內部治理的成效和水平。

三是完善政務公開制度。政務公開是民眾政治參與的重要前提，沒有政務公開，社會成員就沒有對政府管理事務的知情權，也就不可能形成一種真正的較高水平的民眾政治參與，實現真正意義的公共治理。因此，政務公開制度是加強政府自身建設、提升政府內部治理水平的重要舉措。從以往的具體實踐看，我們在政務公開方面取得了很大進步，如政務公開的范圍、內容逐步擴大，初步實現了政務公開的法制化，等等。今后，在建設服務型政府過程中，要進一步完善政務公開制度，使之真正成為加強政府自身建設和提升政府內部治理水平的重要措施，重點應該著眼于以下工作：貫徹落實《政府信息公開條例》，進一步擴大政務公開的范圍，嚴格規范政務公開的內容和形式；不斷強化政務公開監督機制，逐步建立多主體、多渠道、多層次的政務公開監督網絡；把政務公開與行政審批制度改革、財政體制改革、投資體制改革、人事制度改革、招投標制度改革和擴大基層民主有機結合起來，整體推進，真正形成綜合效應。

四是推進電子政務建設。電子政務對于公共治理產生了深遠影響，已經成為政府認同的有效治理手段。從政府內部治理看，電子政務成為政府了解民意、溝通民情、消除民怨、吸取民智的重要平臺，對政府治理理念、政府運作程序、政府內部治理結構和政府治理方式都產生了重大影響。截至2008年底，中央部委政府網站的普及率達到了96.1％，省市政府網站普及率為100％，地市級的普及率為99.1％。從社會來看，截至2008年底，中國網民數量達到2.9億，網民規模居世界第一位。網絡民主已經成為社會、民眾影響政府公共政策制定的重要手段。由此看來，電子政務已經成為一種嶄新的政府管理方式。但是，我國電子政務起步比較晚，還存在“重電子、輕政務”的自我服務困局以及“電子”、“服務”兩張皮的問題。在未來的電子政務發展中，我們必須克服當前存在的這些問題，吸引更多民眾參與到電子政務中來，有效發揮電子政務在社會管理、公共服務方面的作用，使之真正成為提高政府內部治理水平、加強服務型政府建設的重要平臺。

五是加強廉政建設。廉政建設是政府自身建設的重要內容，其成效如何直接影響政府內部治理狀況。當前，腐敗現象沒有得到有效的遏制，正在成為民眾反映強烈的突出問題。針對這一嚴峻形勢，黨和政府加大了反腐敗的力度，采取了從源頭上治理的綜合性舉措，即制定黨內監督

條例，制定黨內紀律處分條例，對中央部委的紀檢監察實行垂直管理，對地方實行巡視制度。這些制度所發揮的重要作用是顯而易見的，但是仍然不能有效遏制住腐敗在一些地方蔓延。從最近一段時期查處的四起省部級干部腐敗案件，我們可以看到廉政建設和治理腐敗的嚴峻形勢。對此，深化行政管理體制改革必須高度關注廉政建設，從政府內部治理和建設服務型政府的角度看，通過一定的渠道和方式，讓社會和民眾參與到廉政建設中來，發揮他們在反腐倡廉中的作用，是未來廉政建設的重點方向，也是實現公共治理的內在要求。

推進以公共服務為核心的政府職能轉變

構建服務型政府是當代政府管理的價值取向，是現代社會對政府運轉機制提出的最基本要求。在社會主義市場經濟發展的新的歷史階段，“服務是政府職能的必然選擇”。黨的十七大報告明確提出，“加快行政管理體制改革，建設服務型政府。”這體現了社會主義市場經濟的發展對政府的基本要求。

所謂服務型政府，就是強調以公共服務為價值理念，以社會公眾為服務對象，以多元參與為服務形式，以合作協調為服務基礎，以不斷滿足人民群眾日益增長的公共需求的政府。服務型政府建設是一項復雜的系統工程，涉及服務理念的確定、服務主體的擴展、政府職能的轉變、服務體制的創新、服務模式的設計、服務流程的再造、服務標準的制定等多個政府管理與服務的領域和層面。其中政府職能轉變是核心，這是因為，政府職能即政府的職責和功能，所要回答的是政府該干什么、有何作用、該怎么干的問題，它反映著政府管理社會的理念和方式，規定著政府活動的基本方向、根本任務和主要作用。這些帶有根本性的問題，決定了轉變政府職能是服務型政府建設的核心。

改革開放以來，按照深化經濟體制改革和發展社會主義市場經濟的要求，我國政府職能轉變取得了明顯成效。但從總體上來看，政府職能轉變尚未到位。政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”問題尚未解決，特別是政府的社會管理、公共服務職能需要不斷強化。因此，如何加快推進以公共服務為核心的政府職能轉變至關重要，具體應從以下兩個方面著手：

一、在合理界定政府職能的基礎上，進一步理順政府與市場、企業與社會的職能關系，充分發揮市場、社會組織在公共管理中的作用

在當前我國社會主義市場經濟進一步發展的新形勢下，轉變政府職能就是要使政府活動的基本方向和任務，加快轉到適應服務型政府建設和社會主義市場經濟體制的要求上來。這就要求，通過政府職能的強化、弱化和轉化，正確處理好政府與市場、企業、社會的關系，使政府、市場、企業和社會都能明確落實到各自合適的位置，實現政府權力與市場經濟的和諧協調發展。

首先，“強化”政府對市場機制失靈調控以及區域經濟調節的職能。市場機制的積極效應有利于推動市場供求均衡的實現和資源配置的最優化。但市場機制也有失靈的地方，存在著自發性、滯后性和盲目性，會導致如市場秩序混亂、行業壟斷等負面效應。政府的職能就是要消除市場機制的負面影響。政府要強化監管、服務的職能，通過制定維護市場經濟秩序的規則，整合和優化政府監管機構，完善行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與的市場監管體系和市場綜合監管機制，形成綜合監管的合力，以更好地規范各種市場行為，推進公平準入，維護公平競爭的市場秩序，規范市場執法，加強對涉及人民生命財產安全領域的監管。同時，地方政府應通過制定國民經濟發展計劃，創造性地貫徹執行中央宏觀調控政策，調整經濟結構，優化產業結構，實現可持續發展。發揮中心城市功能，加強對區域經濟的調節，促進區域經濟的整合與發展，增強中心城市對區域經濟發展的輻射力和影響力。

其次，“弱化”政府對微觀經濟和市場資源的直接管制或配置職能。在過去傳統的計劃經濟條件下，我國政府特點是全能行政、管制行政，對經濟和社會的管理是無所不管、無所不包，尤其是直接配置資源，直接管理企業，干預企業生產經營活動，導致政企不分，企業缺乏活力。完善社會主義市場經濟體制，關鍵在于有效發揮市場對資源配置的基礎性作用，市場取代政府部門成為資源配置的主體，企業成為參與市場競爭的主體，政府工作的重點是營造公平、公正、公開的市場競爭環境，政府的職能主要是轉到為企業服務和為企業創造良好發展環境上。為此，應當全方位地調整政府與企業、市場的關系，把過去政府過多延伸到微觀經濟領域中的不適當職能加以“弱化”。凡是市場機制能發揮積極作用的，政府的影響要越小越好，政府應實現兩個“遠離”：即遠離直接配置市場資源，不要成為市場資源配置的主體，要從市場資源的分配者變為監管者；遠離企業的微觀運行，不要干預企業生產經營活動和投資決策活動，要切實落實企業的經營自主權。當前，尤其要堅決禁止各級政府代替企業招商引資，層層分解并考核招商引資指標。要把是否真正實現政企分開，作為檢驗政府職能轉變的一個重要標志。

再次，“轉化”可以由社會直接承擔的職能。隨著社會主義市場經濟體制的健全完善，單一的行政指令式管理體制正在被由一大批社會組織(如中介服務機構、行業協會、社會團體等)所構成的社會服務體制所取代。與社會轉型相同步，社會經濟構成復雜化、社會利益多元化和社會功能多樣化發展趨勢正日益顯現，社會服務的需求量亦日趨增長。以層級節制方式運作和科層組織體系架構起來的政府系統，在應對如此紛繁復雜和多樣化的社會格局方面顯然力不從心。在市場經濟條件下，政府的主要職能是“掌舵”而不是“劃槳”，這是20世紀90年代以來發達國家轉變政府治理模式，強化公共服務的重要理念，它的目的是使政府從紛繁復雜的事務中擺脫出來，提高政府的決策質量和宏觀管理能力。政府對社會和經濟的管理應該有所為，有所不為，將大量自己管不好和管不了的事交給社會組織，依靠社會的力量進行自我管理，這樣才能真正實現政府職能轉變，提高政府管理效率，達到“雙贏”的目的。特別是在當前我國建設服務型政府的背景下，實現政府“掌舵”職能與“劃槳”職能的分離，是時代的要求和歷史發展的必然趨勢。因此，政府要更大程度地發揮社會組織的功能和作用，將政府所承擔的某些技術性、行業性、服務性、協調性職能轉交給社會組織承擔，支持社會組織參與公共服務和社會管理，形成公共服務供給的社會和市場參與機制。同時健全法律法規體系，加大監管力度，推進社會組織健康發展。

二、政府職能的重點應著力于改善經濟調節、嚴格市場監管，尤其是要更加注重社會管理和公共服務

在服務型政府背景下，政府在繼續改善經濟調節、嚴格市場監管的同時，應更加注重加強社會管理和公共服務，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，把領導精力更多地放在促進社會事業發展、著力改善民生和構建和諧社會上。

社會管理主要集中在政府通過制定社會政策和法規，依法管理和規范社會組織、社會事務；妥善協調各種利益

關系，化解社會矛盾，強化政府促進就業和調節收入分配職能，完善社會保障體系，維護社會公正、社會秩序和社會穩定；加強社會治安綜合治理，打擊違法犯罪，確保公民的人身與財產安全以及其他合法權益的實現；強化危機管理意識，加快建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。

公共服務主要集中在政府通過提供公共產品和服務，將地方財政投入的重心轉向公共基礎設施建設、生態建設、環境保護、基礎教育、醫療衛生、社會福利和社會保障等方面；著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。通過強化政府的社會管理和公共服務職能，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務和維護社會公平正義的根本轉變。

建設服務型政府需要執政黨的嵌入

在中國的語境下，執政黨是中國現代化的主導要素，它嵌入到一定的政治、經濟、社會和文化環境中。因而，服務型政府的建設并不能理解為一種與執政黨無涉的單純的政府行為，實際上，政府這種目標的實現需要執政黨的設定、引導和規范，執政黨構成了建設服務型政府多元主體中的重要一員。

在執政前，任何政黨都希望通過執掌國家政權來實現自己的價值主張和政策綱領；在執政后，任何執政黨都要通過一定的方式、采取一定的手段來實現對政權體系的引導和掌控，將自身的影響力貫注其中。這一過程實際上是執政黨嵌入到政權體系的過程。“嵌入”(Embeddedness)作為一個學術概念，最早由著名學者卡爾·波蘭尼提出。波蘭尼認為，“交易行為通常是嵌入在包含著信任和信賴的長期關系之中的，這種關系往往能消除交易的對立性。”受這一概念的啟發，我認為，政黨要發揮權威性影響力，其活動就不能局限在自身的組織范圍內，而應向政治領域、經濟領域甚至是文化領域施加其有效的影響力。在這里，執政黨通過建立組織網絡、掌管政府精英的方式實現了對政府系統的組織嵌入和人事嵌入，最終將黨的影響力延伸至政府組織。實現黨已提出或承諾的綱領是任何國家的執政黨對政權系統嵌入的基本目標，而包括政府在內的國家政權體系是黨實現其基本目標的結構性手段。因而，從執政黨的手段——目標上說，中西方執政黨概莫能外。但是，在中國的語境下，這種嵌入性有著其特定的任務和要求。這種特定性主要來自于對執政黨推進現代國家建設重任的特定要求。

由于革命瓦解了舊有的政權體系，因而運用政黨權威去建立一個完整的、有效的和理性的國家政權體系，是革命后的中國執政黨在走向現代化過程中必須解決的重要議題。執政黨向這一方面努力的進程，實際上也是執政黨推進現代國家建設的過程。只有把服務型政府的建設放在國家建設的大背景中，才能理解執政黨嵌入的價值和服務型政府建立的必要性。

在開國建政之初，重建科層化的行政組織體系以保持政令的貫通，是當時不得不解決的緊迫問題。而在當時，除了革命后的執政黨，沒有任何政治或社會主體能承接這一重任。有學者指出：“黨是一個先行于政府存在的自主的系統，在全國范圍內自上而下都有其組織存在。沒有黨，政府(整個官僚機構)就很難運作。”因而，運用政黨的權威去重建國家的政權體系，這既是歷史的選擇。也是現實的必然。這種必然性體現了執政黨嵌入行政系統的價值，也形成了以后黨政關系調整的路徑依賴。

盡管在對民眾的稱謂上實現了從“臣民”到“人民”的跨越，國家的政權體系有著厚實的民意支撐，但在當時計劃經濟體制和政治全能主義的影響下，執政黨對行政系統的深度嵌入導致了黨政不分、以黨代政，行政系統的運轉邏輯沒有得到應有的遵循；同時，由于整個國家政權體系的非人格化引發了周期性的政治運動或社會運動，這使得服務型政府建立的法制基礎缺乏。所以，計劃經濟年代執政黨對行政系統的嵌入引發了黨政的高度不分，執政黨的這一行為并沒有推動政府的有效運轉。鄧小平在談到著力解決黨政不分、以黨代政問題的意義時指出：“這樣做，有利于加強和改善中央的統一領導，有利于建立自上而下的強有力的工作系統，管好政府職權范圍的工作。”實際上這就指出了在黨政不分的背景下，政府運轉所存在的效率上的問題。在這種黨政不分的格局下，再加上當時沒有一個良好的法制環境，人治方式盛行，這就使得服務型政府建立的微觀基礎缺乏。從執政黨國家建設的任務來看，由于革命戰爭年代政黨行為的慣性、國家趕超戰略的推動和現代化資源貧乏的現實等等因素，執政黨在這一時期構建了相對完整的國家政權體系框架，并在相對封閉的環境中，保證了它的相對有效運轉，但在推進國家政權體系理性化運轉方面，還沒能真正啟動。鄧小平指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”

改革開放以來，使國家政權系統運作理性化，是執政黨嵌入國家政權體系、推進國家建設的重要任務。這一任務的完成能夠規范執政黨對政府的嵌入，使政府能夠按照公共權力運轉的邏輯來回應民眾的需求，從而為服務型政府的建立奠定體制上的基礎。這種理性化要求蘊涵的是執政黨和政府公共性的要求。政黨作為擁護一定價值主張和政策綱領的人群的集合體，當然要反映一定群體的利益訴求；但政黨在成為執政黨后，其政策主張就不能是社會中一部分人利益的反映，而是要盡可能地反映社會上最大多數人的利益訴求，因而具有強烈的公共性；而政府，作為國家的抽象代表，它與民眾之間是一種委托和代理關系，反映民眾的利益訴求，接受民眾的監督，提供民眾所需要的公共產品和公共服務，這是政府應履行的基本職能，公共性是政府的本質屬性和人們評價政府的基本價值尺度。所以，執政黨和政府都具有公共性的取向，它們存在的價值和合法性都需要接受民眾的評判，如果執政黨嵌入到政權系統中不是以規范的、可預期的、理性化的形式，這一方面會導致這種嵌入的低效甚至是無效，另一方面也會導致民眾在評判過程中的無所適從，也容易引發執政黨與政權體系合法性的雙重受損。另外，從組織社會學來看，執政黨和政府均運作在一定的制度空間中，國家的制度系統都對執政黨和政府的運作提出了制度化的要求。邁耶和羅恩(Meyer＆Rowan)指出：“隨著理性化的國家和其他大的理性組織把它們的支配擴展到社會生活的更多領域時，組織結構就會越來越體現國家制度化和合法化的規則。”

這種理性拓展所導致的趨同就是他們所說的一種強制性趨同：這里的強制性一方面來自于法律的明確規定，另一方面來自于合法性壓力。無論是法律的明確規定還是合法性壓力，實質上都與公共性的要求緊密相連。執政黨和政府的公共性，是現代政治運作理性化的顯現，它推動著執政黨在黨政關系處理上的理性化，即通過其組織與人事嵌入將政府引向公共性的軌道；也正是這種公共性的要求，使政府的行為有著服務性取向的內在動力。

正是在社會主義市場經濟和執政黨依法治國方略提出

的背景下，服務型政府的建立才有著法制化的基礎和保證。因為，社會主義市場經濟的有效、有序運轉離不開法律保障，離不開政府供給的公共產品和公共服務。執政黨對行政系統的嵌入同樣是國家建設的重要組成部分，構建理性化、規范化的政權體系是這一時期國家建設的重要任務，因而執政黨的嵌入要與這一任務相契合。這種嵌入，不再是以前的那種“統合式”的深度嵌入，即黨政不分、以黨代政，而是通過黨內的組織體系并發揮其他國家政權機關的作用來保證它對行政系統的影響，這種影響是間接的、法制式的。在嵌入的過程中，執政黨應充分尊重政府機構的法定地位，給予它們履行職能的制度空間；同時，執政黨也要通過黨在政治資源和組織架構上的優勢，發揮政府機構中黨員的先鋒模范作用，支持政府依法履行職責。執政黨這種對行政系統的規范性嵌入，設定和保證了政府的公共性導向，提供了服務型政府運轉的制度、組織和人力等方面的資源，也劃定了政黨和政府的行動范圍和作用空間。因而，執政黨的這種規范的組織和人事嵌入，不僅有利于黨的領導和執政，也推動了服務型政府的建設，它是執政黨嵌入行政系統應把握的基本準則。

發揮社會組織在服務型政府建設中的作用

服務型政府的建設在很大程度上取決于政府自身的態度和作為，然而。它是一個系統工程，還需要來自社會領域的緊密配合。如果沒有社會領域的緊密配合，就等于政府職能的轉變是在真空中進行的，到最后服務型政府也將難以構建起來。在這里，我僅就社會組織與服務型政府建設之間的關系談幾點看法。

第一，服務型政府建設需要社會組織的參與。建設服務型政府的一個重要前提，就是要弄清楚建設服務型政府的起點是什么，或者說，服務型政府的前身是什么。這一問題的答案是：在我國，要構建的服務型政府的前身是一個管制型的政府。管制型政府的最大特征就是包攬一切，導致它做了許多不該做、也做不好的事情。事實上，管制型政府是計劃經濟體制下的產物。雖然我們不能說管制型政府一無是處，但一個不爭的事實是，它是無法適應社會主義市場經濟體制的要求的。因此，自我國實行社會主義市場經濟體制以來，管制型政府的弊端已經變得越發的明顯，甚至成為經濟發展和社會變革的阻礙力量。也因此，為使我們的政府更好地代表最廣大人民群眾的根本利益，為經濟、社會等領域的事務服務，認真履行好“人民”政府的宗旨，就迫切需要政府職能的轉變，迫切需要管制型政府向服務型政府的轉型。

那么，如何從一個管制型政府發展為服務型政府呢?因為管制型政府管了許多不該管、管不好的事情，這就要求我國政府實現觀念上的轉變，把過去的“管理”轉變為現在的“服務”，并在政府職能轉變過程中，把那些不該管、管不好的事情讓渡出來。而這些讓渡出來的事情，則需要有一個“接盤手”來擔負起相應的職能。這個“接盤手”就應當是社會組織。所以，在這個意義上說，服務型政府建設需要社會組織的參與。如果沒有社會組織的參與，管制型政府的職能讓渡也就無法實現，服務型政府的構建也就難以實現。

第二，從社會組織自身狀況看，它還不能適應服務型政府建設的需要。服務型政府建設需要社會組織的參與，這一判斷基本上還是停留在理論層面上的言說，也是一個毋庸置疑的客觀事實。但是，從實踐層面看，雖然我國的社會組織在服務型政府構建過程中，已經發揮了或正在發揮著重要的作用，但由于我國社會組織發展的歷史與現實的原因，它還存在著不少問題。從目前社會組織自身的狀況來看，它還不能適應服務型政府建設的需要。主要表現為：

從量上看，我國社會組織的數量偏少，相互之間不配套，且規模偏小。據統計，截至2006年，我國人口數量為13.14億，各類社會組織數量為35.4萬個，平均每萬人擁有的社會組織僅有2.7個。而根據市場經濟發達國家的經驗顯示，社會組織的產生和發展，是市場經濟發展到一定程度的產物，并成為市場經濟發達國家社會事務管理、經濟管理中極為重要的組成部分。而且，經過長期的發展，市場經濟發達國家的社會組織，無論在組織體系、組織結構，還是在具體功能方面都趨于完備，這在很大程度上又推動和保證著市場經濟的健康發展。因此，我國社會組織的現狀還不能適應社會發展的客觀要求，不能適應建設服務型政府的客觀要求。

從質上看，我國社會組織的獨立性不夠，以至于影響了其功能的發揮。目前我國不少的社會組織在一定程度上還帶有“二政府”的色彩，就是其獨立性不夠的典型表現。譬如，社會組織和政府之間的角色關系沒有理順，甚至不愿理順，這種情況當然也就使得社會組織很難有準確的定位。而社會組織的獨立性不夠，還帶來了衍生的影響，例如，社會組織及其從業人員的素質差，服務質量低，行為不夠規范，職業道德差等。這樣的社會組織是不可能和建設服務型政府的客觀要求相適應的。

第三，發展什么樣的社會組織，才能適應服務型政府的建設?由于我國的社會組織不能適應服務型政府建設的需要，所以，在當前的中國，我們在面臨著“發展政府”，即加強服務型政府建設任務的同時，還面臨著“發展社會組織”的任務，以使之更好地適應服務型政府建設的需要。

那么，如何發展社會組織呢?我認為，一方面，加大培育各類社會組織的力度，建立門類齊全、覆蓋城鄉、涉及社會生活各個領域的社會組織體系。圍繞服務型政府建設的迫切需要，突出重點、分類發展，逐步建立起布局合理、結構優化、定位準確、功能到位、作用明顯的社會組織體系。另一方面，建立健全社會組織法規體系。社會組織發展離不開相關法律法規的支持，而借助于法律法規的支持，既可以保障社會組織的發展、功能的發揮，也能保障社會組織的相對獨立性和擁有法定的活動空間。

當然，在發展社會組織自身、不斷充實其功能的同時，還要加強社會組織從業人員素質的提高。在這一方面，人們一直存在一個誤區，似乎社會組織的從業人員不需要多高的素質。之所以會有這種認識，在很大程度上還是受社會組織過去的實踐以及官本位觀念的影響。