關于實行省直管縣行政體制的思考

張存儉　陸保良

[摘要]推進省直管縣體制改革，是促進區(qū)域經濟快速協(xié)調發(fā)展、構建和諧社會的必然選擇。本文探討了實行省直管縣行政體制的重大意義、理論實踐依據、條件可行性以及亟待解決的問題。

[關鍵詞]地方行政體制；省直管縣；改革

[中圖分類號]D262

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)09-0048-04

2005年6月．國務院總理溫家寶在農村稅費改革工作會議上明確提出：“具備條件的地方．可以推進‘省直管縣試點”。十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中也明確提出“減少行政層級”；“理順省級以下財政管理體制．有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。”2009年中央一號文件明確提出：“推進省直接管理縣(市)財政體制改革．將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。”由此可見，實行省直管縣，是今后我國行政體制改革的一項十分重要的內容。本文擬對實行省直管縣的意義、依據、可行性等問題進行探討，希望有助于深化地方政府體制改革，更好地實現地方經濟和社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

一、實行省直管縣行政體制的重意義

現階段，我國地方政府積極實行省直管縣行政體制．有著極其重大的意義。

1是克服機構重疊，減少行政成本的需要。“市”成為一級實在的政府后，按照我國科層制設置要求就相應地增設了人大、政協(xié)等權力組織，擴充了相關的職能部門．造成管理層次多、管理幅度小、增加行政成本的現象。推行市管縣以后，我國行政區(qū)劃的層級由省縣鄉(xiāng)三級變?yōu)槭∈锌h鄉(xiāng)四級。凡是縣與省之間需要上情下達或下情上達的問題，無論是政策性的還是業(yè)務性的，本來可以直接溝通，但現在都要經過地市級中轉。很顯然，信息傳遞多了一個中間環(huán)節(jié)，影響了信息傳遞的速度，也增加了行政管理的成本。實行省直管縣，最終減少市地級這個行政層次，可以節(jié)約人力、物力、財力，從而大幅度降低行政成本。

2是擴大縣的自主權，推動城鄉(xiāng)經濟協(xié)調發(fā)展的需要。實行省管縣體制，實質上是對公共行政權力和社會資源的重新配置，從根本上促進縣域經濟的發(fā)展。在實行市管縣體制下，市縣之間有了明確的隸屬關系和等級關系。由于市縣都是一級相對獨立的經濟利益主體，一旦牽涉到利益關系，地市級城市往往利用其有利的行政地位，以各種形式侵奪縣的利益。因此，在市管縣體制下，縣普遍認為，市對市區(qū)和縣有親疏之分，市領導縣不是市幫縣、市帶縣，而是“市卡縣”、“市吃縣”和“市壓縣”，其結果是嚴重壓抑了縣級的積極性和創(chuàng)造性，制約了縣域經濟的發(fā)展。這也是導致城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調的重要體制原因。要貫徹落實黨的十六大提出發(fā)展壯大縣域經濟，實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和科學發(fā)展，就必須克服這一體制性的根本障礙，對縣域經濟發(fā)展作出合理的制度安排．推行省直管縣的行政體制。

3是轉變政府管理職能．提高政府管理效率的需要。行政學揭示出這樣一條規(guī)律．管理幅度與管理層級之間存在著一種內在的對應關系，即在地方政府組織系統(tǒng)中，管理幅度大就會減少管理層級，相反，管理幅度小就必然增加管理層級。而管理幅度大小，既受技術條件的制約，也受管理目的和管理理念的影響。在傳統(tǒng)社會，受交通、通訊等技術條件的限制，管理手段比較落后，組織的管理幅度不可能太寬，必須增加管理層級，實行層層控制，這就成為維系組織運行的必然選擇。在現代社會，交通和通訊技術比較先進，不僅大大提高了組織的控制手段和控制能力，而且也為擴大組織的管理幅度提供了強有力的技術支撐。與此同時，當今世界日趨激烈的國際競爭和市場競爭，要求政府由過去自上而下的控制型組織轉變?yōu)樽灾鲃?chuàng)新型組織，要求組織結構向扁平化方向發(fā)展。這是一種適應經濟、政治發(fā)展和社會變革的全球性潮流。組織結構的扁平化，毫無疑問會促使地方政府管理更加符合實際，更加機動靈活，更加富有創(chuàng)新精神，從而大幅度地提高地方政府管理系統(tǒng)的效能，提高行政效率。

4是克服市管縣體制各種弊端，創(chuàng)新行政管理體制的需要。1982年以來在我國推行市管縣體制，是一定歷史條件下的產物。它帶有明顯的計劃經濟體制色彩，其根本目的是借用行政手段推動城鄉(xiāng)經濟共同發(fā)展。26年來的實踐表明，市管縣體制只是在一些地方部分地實現了改革的預定目標，而在許多地方暴露出一些預料不到的問題：一是市管縣體制不僅擴大了各中心城市的行政“地盤”，而且由于管理縣的市權力比較大，導致一些中心城市隨意向外擴張，造成了大量的土地資源浪費。二是在計劃經濟體制下所形成的一系列維系“城市偏向政策”的制度并沒有改變。由于城市政府職能轉變不到位，沒有真正達到“以城帶鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)互補”的共同協(xié)調發(fā)展的目的。三是市管縣體制下建立起來的市縣行政隸屬關系加劇了市縣之間的矛盾。由于市對縣的領導主要不是建立在市依靠自身強大經濟實力對縣的輻射上，也不是建立在市憑借自身的資本、技術、信息和文化優(yōu)勢給周邊的縣提供全方位的服務上，而是建立在行政隸屬關系加強對“縣”的領導，對縣域經濟發(fā)展施加過多的不必要的行政干預，從而加劇了市縣之間的矛盾。在個別地方，市縣之間的利益沖突還引起市縣關系的緊張，對社會穩(wěn)定產生了極為不利的影響。四是市與縣在發(fā)展問題上具有同構性。在較發(fā)達地區(qū)，由于縣有足夠的經濟實力和市抗衡，導致相互之間各自為政，各謀自身的發(fā)展，造成嚴重的重復建設和產業(yè)結構的趨同，既浪費了資源，又降低了經濟發(fā)展的整體效益。因此，要克服市管縣體制的各種弊端，就必須改革市管縣體制，實行省直管縣的行政體制。

二、實行省直管縣行政體制的理論和實踐依據

研究省管縣問題，必須明確一個概念：“省管縣”改革是指：省、市、縣三者縣”二級管理體制，對縣的管理由現在的“省管市一市管縣”模式變?yōu)椤笆」芸h”模式，其內容包括人事、財政、計劃、項目審批等原由市管理的所有方面。我們要改革的“市管縣”體制中的“市”特指“一般的地級市”，而不含憲法中所規(guī)定的“直轄市和較大的城市的市”。從研究試驗成果來看，實行省直管縣行政體制有以下理論和實踐依據：

(一)實行省直管縣行政體制的理論依據

1生產力決定論。影響行政結構的最重要因素是生產力發(fā)展水平和經濟管理體制，其中生產力發(fā)展水平對行政結構起決定性的作用。就代表生產力發(fā)展水平的基礎設施而言，在過去，受交通、通訊等技術手段和發(fā)展水平的限制，上下政令傳遞較慢，為了實行有效的管理控制，在省、縣之間設置地區(qū)行

署或地級市是很有必要的。如今，現代化的高速公路、鐵路系統(tǒng)、因特網等先進便捷的設施，使時空范圍大大壓縮，這就為減少行政管理層級和擴大行政管理幅度奠定了物質基礎。行政管理結構也應當盡快向國際慣例和國際先進水平靠攏，逐步由“四級制”向“三級制”過渡。

2經濟體制決定論。在過去計劃經濟體制下，計劃管理項目涵蓋國民經濟和社會的方方面面，對經濟社會領域幾乎是無所不包，無所不管，而所有這些由省直接計劃管理到縣的確有難度，因此不得不增加行政層級，縮小省級的管理幅度。現在我國已經基本建立了市場經濟體制，市場發(fā)育日趨成熟，市場對經濟要素的配置整合、優(yōu)化發(fā)揮著基礎性作用，過去的無限政府已變成了今天的有限政府，計劃經濟體制作為“市管縣”的體制性基礎已經不存在了，所以“市管縣”體制也應該淡出。

3行政效率決定論。行政科學的一般原理認為：行政層次越多，管理成本就會越高，行政效率反而越低。因而世界上大多數國家的地方行政體制實行“兩級制”，即州(郡)——縣，縣以下為地方自治組織，我國則為“省一市一縣一鄉(xiāng)四級制”。市管縣，行政層次過多，特別是市縣職責不清，市對縣過分干預，縣級的自主權越來越小，影響縣域經濟的快速發(fā)展。因此，改革“市管縣”體制勢在必行。

4系統(tǒng)結構決定論。有關專家根據統(tǒng)計模型運算得出的優(yōu)化結論認為，我國上一級行政單位與下一級行政單位之間的行政管理關系由目前的“省一市一縣”三級管理體制轉變?yōu)椤笆∫皇小⒅g的數量之比(即行政管理幅度)應為1:50。而現在的實際情況是，我國一個省平均只管理10個左右的地級市，省與市之間的管理幅度僅為10，而市與縣之間管理幅度平均為5—6，管理幅度明顯過小，與1:50的優(yōu)化管理幅度相比相差太大。要達到優(yōu)化管理的目標，只有減少管理層級，增加行政管理幅度。

5城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展決定論。城市是人口和資源高度集中的經濟、社會空間，在產業(yè)上以二、三產業(yè)為主，居民絕大部分為非農人口；而縣域則是人口和資源較為分散的經濟社會空間，在產業(yè)上以一、二產業(yè)為主，農業(yè)人口所占的比重較大。由于“市管縣”體制主要依靠權力性手段來維持，存在著城市侵占縣級農村地區(qū)利益的趨向。市、縣垂直管理導致了城鄉(xiāng)分層和兩極化，不利于城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。而市、縣平行管理則有利于城鄉(xiāng)的資源平衡配置，實現均衡發(fā)展。科學發(fā)展觀要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，只有市、縣在體制上實現平等，才能從根本制度上實現發(fā)展機會的平等。

6依法治政決定論。“市管縣”體制不適應市場經濟的法治原則．從中央與地方的權力劃分來看。中央管宏觀．即法律和宏觀經濟社會政策的制定；省級政府管中觀；縣級政府管微觀，即法律的實施和政策的執(zhí)行。《憲法》規(guī)定地方行政區(qū)劃分省、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級，但沒有規(guī)定地級市可以管縣。可以說，省直管縣具有憲法依據；相反．市管縣則沒有憲法依據。政府層級過多，存有諸多弊端：(1)上情難以及時準確地下達，下情也難以及時準確地上達。(2)中央下放的權力，很容易被中間環(huán)節(jié)截留．致使縣級的自主權難以得到落實。(3)不符合當今世界組織結構扁平化的趨勢，不利于調動市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主動性和創(chuàng)造性。中央、省、縣三級分權和職能定位無論在法律上還是在現實中都非常明晰。解決政府層級過多的問題，唯一出路就是用“減法”，嚴格按照《憲法》規(guī)定，實行由省直接管理縣的行政體制。

(二)實行省直管縣行政體制的實踐依據

1國外地方行政體制的實踐依據。美國長期以來保持聯(lián)邦～州一地方的三級政府框架，并以此配備國家三級財政體制且相對獨立；法國自20世紀80年代實行地方行政區(qū)劃改革以來，采取了從中央一大區(qū)一省一市鎮(zhèn)的四級政府模式．這四級政府已經是發(fā)達資本主義國家中縱向層次最多的了；德國政府結構自上而下劃分成聯(lián)邦、州和地方三級政府，實行三級獨立財政體制，即聯(lián)邦政府、州政府和地方政府均在財政管理上擁有獨立權力，互不依賴。

2中國地方行政體制實踐的依據。綜觀中國歷史，我國只是在很短的時期內建立過多級行政層次，在更加廣大的歷史空間內我國政府的行政層級一直保持在三層上下。據統(tǒng)計，從秦至民國末2100多年，我國地方政權有290年為兩級制，占13.6％；有610年為虛三級制，占28.7％；有600年為三級制，占28.2％；有276年為三、四級并存制，占13％；有350年為多級制，占16.5％。放眼全世界，中國的五級行政體制也是獨一無二的。特別是中國改革開放以來，1992年發(fā)端，2002年形成高潮，中國的浙江、湖北、廣東、安徽、山東等省市實行“強縣擴權”、推行省管縣的財政體制。并在經濟管理方面形成了近似于“省管縣”的三種改革模式：一是人事、財政、經濟管轄權綜合下放模式，以浙江省為代表，這種改革模式的成效是顯著的；二是財政權單一下放模式，以湖北省為代表，是一種非常有益的嘗試，改革取得了明顯成效；三是權力全部下放模式．以海南省為代表，這是一種比較徹底的改革模式。前兩種漸進式改革模式仍然處于改革的中間階段，第三種“省管縣”模式是改革的最終目標。可以說，強縣擴權“體制經過多年的運行，取得了顯著成效；行政效率提高了，經濟上的自由度增大了，發(fā)展活力增加了，財政調控能力增強了。”應該說，多年來有效的實踐和探索，為實行省直管縣行政體制提供了成功的實踐依據。

三、實行省直管縣行政體制的條件及可行性

行政管理層級與幅度并不存在絕對的標準，必須根據本地的地理位置、經濟發(fā)展水平、技術條件以及政府職能等多種情況來考慮。隨著我國國民經濟發(fā)展水平的迅速提高，實行省管縣體制的基本條件已經具備。

1實行省管縣體制的經濟和政治體制條件已經基本具備。隨著30年來改革開放的深入及市場經濟體制的逐步完善，市場經濟打破了傳統(tǒng)體制下的政府管理模式，資源配置由政府主導型轉向市場主導型，政府大量的微觀經濟管理職能轉向宏觀調控。事務性工作明顯減少，上級政府不再向下級政府分配物資和下達計劃指標。特別是近些年，行政審批制度改革取得了較大進展。這從根本上減輕了中央和省級政府的工作量，為省直管縣提供了可能。省級政府及其所屬部門的管理幅度可以增大，省完全有能力直接領導幾十個縣。2009年中央一號文件明確提出：“鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。”目前全國經濟發(fā)展、政治穩(wěn)定，政府改革力度加大，基本具備了進行省直管縣改革的一些條件及可行性。

2實行省管縣體制的基本物質技術條件已經基本具備。現代交通和通訊的快速發(fā)展使得省與縣之間的實際空

間成倍地縮小，省縣政府之間傳遞信息的流程明顯縮短，聯(lián)絡已相當便捷。現代交通工具的發(fā)達，使得省與縣之間的空間距離變得越來越短。以經濟較發(fā)達的山東為例，目前省府所在地濟南東到威海4小時、西到菏澤2小時、南到臨沂2小時、北到德州1小時．已經形成了4小時交通圈。可以說，省直接領導縣的技術性障礙已經打破。

3實行省管縣體制的經濟社會環(huán)境已經基本具備。山東一直被認為是全國經濟發(fā)展最好的省份之一。2008年全省實現生產總值(GDP)31072.1億元，比上年增長12.1％，高出全國3.1％。地方財政一般預算收入1956.9億元，比上年增長16.8％。居民儲蓄存款余額為14382.2億元，占全國的6.6％，新增額及同比多增額均創(chuàng)十年新高。城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入為16305元，高出全國524元；農村居民年人均純收入5641元，高出全國880元。經濟的平穩(wěn)較快增長，財政收支結構的趨優(yōu)，城鄉(xiāng)居民生活水平改善提高，這為進行省管縣改革提供了較為寬松的經濟社會環(huán)境。

4實行省管縣體制的理論和實踐支持條件已經基本具備。如前所述，公共管理創(chuàng)新需要政府扁平化改革。從國外政府管理創(chuàng)新的經驗來看，政府逐漸扁平化管理也是大勢所趨，最終有利于減少行政成本和提高行政工作效率。去年10月在中國行政管理學會第五次全國代表大會上國務委員、國務院秘書長馬凱指出，要進一步探索省直管縣的行政體制，管理半徑大一些、扁平化一些，方向定了，步子就好邁了。

回顧省管縣的歷程，也可以看到省管縣實踐經驗的可行性。浙江1983年始在財政上實施省直管縣。并分別在1992年、1997年、2002年、2006年四次對經濟強縣進行擴權，使之擁有更大的財政、經濟和社會事務管理自主權。2005年浙江省將縣(市)黨政一把手的任命權收歸省管。從而強化了省對縣的直接管理權限。通過改革促進了省域經濟協(xié)調發(fā)展。2007年5月。安徽省政府宣布無為縣等12個縣實行擴大經濟社會管理權限試點，標志著“省管縣”改革在全國范圍內正式開始。2003年12月，山東省出臺了《關于加快縣域經濟發(fā)展的意見》，列出了30個經濟強縣和30個經濟欠發(fā)達縣，分別明確采取不同的擴大經濟自主權的政策，使縣級地方財政收入達到1197.6億元，比上年增長18.4％，其中，47個縣(市、區(qū))地方財政收入超過10億元。山東“扶弱促強”實踐證明：有利于增強縣域經濟發(fā)展的自主性；有利于增強省域經濟社會發(fā)展的整體協(xié)調性和布局特色性；有利于增強地方政府政策信息傳遞的時效性。正如今年5月31日在全省政府機構改革大會上省委書記姜異康講的那樣：“要進一步理順關系，落實責任，把可以交給市、縣政府管理的事權放下去；推進省直接管理縣的財政體制改革試點，進一步擴大縣級政府社會管理和經濟管理權限”。自2002年起，湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省也先后開始了“擴權強縣”的改革。截至目前，全國有23個省市實行了“省管縣”試點，覆蓋面超過了全國非民族自治區(qū)域的2/3。這些探索，為實行“省直管縣”提供了良好的借鑒。

四、實行省直管縣行政體制亟待解決的主要問題

1理性務實的制度設計。一些專家認為，在社會轉型時期，對落后制度的沖擊往往比較重要，而隨著市場經濟體制的確立．對新制度的設計和完善往往變得更為關鍵。“省管縣”不是全新的設計，更不是拍腦袋設計出來的東西。它本身就有一種延續(xù)性、現實性。大家知道，中國歷史上有2200多年歷史的郡縣制，原本就具有極強的生命力，“不論朝代如何興替，政府體系如何變化．縣級政府始終是最穩(wěn)定的一個層級”。“省管縣”不是一個無可挑剔的制度，它只是利弊權衡之后的選擇。實行省直管縣后，浙江的縣域經濟確實發(fā)展得比較好，關鍵在于它們有一個好的制度樞架，有明確的省、縣的職責定位。有切實可行的“兩保兩掛”、“二八分成”的具體設計，即在確保中央“兩稅”完成和縣財政收支平衡的前提下，實行省補助、獎勵與地方收入掛鉤的辦法，地方收入增長越多，省財政的補助獎勵也就越多．省縣財政增量采取“二八”分成方法。還要有對關鍵部位細節(jié)安排的周全考慮，沒有理性務實的制度設計及適度的制度揚棄，就很難達到省管縣的預期效果。

2積極穩(wěn)妥的改革步驟。從國家層面來看．目前省直管縣改革的政策限于“有條件的地方可以推進試點”的階段，還需要各地的實踐經驗。從理論探討的角度來看，省直管縣改革，第一個步驟是目前改革試點的各省主要對試點縣的財政進行直管、直管主要干部，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位。第二個步驟應當是市和縣分治，相互不再是上下級關系，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能。第三個步驟是市的改革，擴大市轄區(qū)范圍，臨近的縣或鎮(zhèn)鄉(xiāng)或可改為市轄區(qū)，整合市級城市的經濟社會發(fā)展。總的方向是，適時撤銷傳統(tǒng)意義上直管縣的地級市，市縣分管，實現省直管縣。

3堅持市、縣分治的思路。推進省管縣體制改革的主要內容是實行“市縣分治”．“市縣分治”將改變原來市縣的行政歸屬和管理理念，市縣脫鉤，省直接領導縣。具體要解決好三個問題：一是明確市、縣關系職能。從行政建制角度。恢復市(地)、縣的本來屬性，它們不再具有行政隸屬關系，各自管理本轄區(qū)范圍內的事務。市的職能有增有減，縣的職能也要合理擴充。按照國際通例，市是城市型的行政建制，縣是廣域型的行政建制。市作為城市型的政區(qū)，主要管理本市的市區(qū)和郊區(qū)，不再管理農村區(qū)域；縣作為廣域型的政區(qū)，直接管理縣屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。實行“市縣分治”，將立足于讓“市”和“縣”處在一個相對公平的地位上，二者通過市場力量進行優(yōu)化重組，以達到加快區(qū)域經濟發(fā)展的目的。二是合理確定市的行政級別。實行省直管縣體制，這并不意味著馬上撤銷地級市．只是撤銷市管縣行政體制，地級市目前仍然保留。確定市的行政級別至少有兩種思路：維持現狀，即已經是地級市的仍然為地級市。但要注意解決為了實行市管縣才升格為地級市且規(guī)模較小市大縣不服的問題。重組市轄區(qū)建制，需要對市和市轄區(qū)的機構、規(guī)模和職能等進行調整，或在原來城區(qū)內按地域和產業(yè)原則進行調整增設，或將鄰近的縣劃為5個左右的市轄區(qū)，以拓展城市發(fā)展空間，進一步發(fā)揮區(qū)域中心城市在經濟社會發(fā)展中的重要作用。三是加強縣級黨委政府創(chuàng)新能力建設。瑞典人湯姆·R·伯恩斯在《結構主義的視野：經濟與社會的變遷》中指出，“由規(guī)則系統(tǒng)引起的權力分配可以在不同程度上被認識和利用。”這種認識和利用的程度就決定了權力賦予的效果，而這種效果的達成又取決于縣級黨委政府自身的創(chuàng)新能力。“這種(能力)差異使某些

參與者比其他人更有能力建構積極性的增長(例如學習與技術發(fā)展過程)，更有能力阻止或抑制他們活動系統(tǒng)中的停滯或“蕭條”的“惡性循環(huán)”。所以實行省管縣的過程之中，縣級黨委政府組織創(chuàng)新能力的建設務必要進一步加強。

4建立省對縣的監(jiān)督管理機制。具體來說，加強對縣財政的約束，建立對縣財政的立體監(jiān)管體系。全面掌握縣級財政基本情況，促進縣級財政科學、合理安排預算；建立科學的省對縣考核指標體系，客觀評價縣級財政運行情況和努力程度；建立合理的省對縣激勵性財政機制，采取超收返還、以獎促增、以獎代補等多種激勵方式，激發(fā)各地緩解縣鄉(xiāng)財政困難的內在動力。避免縣級財政管理半徑激增造成的“管理真空”問題。加強省對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設調控權，妥善協(xié)調縣域內部以及縣域與周邊區(qū)域的關系，促進生產要素的合理分工和流動，實現資源集約利用和城鎮(zhèn)有序發(fā)展，避免縣域層面開發(fā)遍地開花和無序建設。

5地方省級行政配套改革。如果省直管縣改革有實質性進展，在客觀上又提出一個非常重要的問題，省直管縣能不能管得過來?目前。省區(qū)內市縣數超過100個的有24個省區(qū)，市縣數在49個之下的有9個。現在的山東省級區(qū)劃里縣級單位有140個，河北省內的市縣數多達185個。應該說。我國省級政府的管理規(guī)模和幅度普遍較大。從理論及實踐的情況來看．省直管縣的有效管理大體應在50個左右．省直接面對如此多的縣，也會有不少問題。如果堅持推進省直管縣的行政體制改革，這就需要把省級區(qū)劃單位縮小，或者以地域空間為基礎兼顧經濟、環(huán)境、傳統(tǒng)和習慣等因素合并某些偏遠地區(qū)的過小的縣(市)，或者把市級城市的區(qū)縣個數增至五至六個。以減少省直接領導縣的數量．這樣山東省政府還要管理50多個市(地市級)、縣。借鑒中外區(qū)劃的經驗，中央可考慮今后數年或數十年以增設直轄市、分拆和重組等方式適當增加省級政府的數量，至少應達到50個左右省級單位的空間，從發(fā)展方向上看，“廣建諸侯而少其力”，這樣有利于發(fā)揮中央和地方政府兩方面的積極性。因此，改革省級行政區(qū)劃體制。增加省級區(qū)劃的數量．縮小省區(qū)面積和管轄人口，是發(fā)展社會主義市場經濟、建設社會主義民主政治、合理開發(fā)自然資源和實現國家長治久安的必然要求，也是減少行政層級、實行省直管縣的重要條件。

省管縣改革涉及到省級政府的管理幅度、地級市政府利益分配、行政區(qū)劃調整、機構改革、人員分流等眾多復雜問題，是一個十分艱巨的系統(tǒng)工程，不可能畢其功于一役。但是，只要我們理論工作者和實際工作者從實際出發(fā)，積極探索，善于總結，就一定會深化省管縣體制改革，再創(chuàng)我國經濟社會發(fā)展的體制新優(yōu)勢。

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[8]龐明禮“省管縣”：我國地方行政體制改革的趨勢[J]．中國行政管理，2007，(6)

[9]貴杰．浙江“省管縣”財政體制及其對我國行政體制改革的啟示[J]江蘇行政學院學報，2008，(1)

[10]山東省統(tǒng)計2008年山東省國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)汁公報[N]．2008菏澤統(tǒng)計報告，2009-4-1

責任編輯侯琦