三十年來我國教育督導工作取得的成就、存在的問題與對策

李勝芳

【摘要】 改革開放30年來,我國的教育督導工作從無到有,并逐步發展,取得了豐碩成果,但在發展的道路上還存在著這樣那樣的問題。認真總結30年來我國教育督導所取得的成就,正視存在的問題,對我國今后教育督導工作的發展有重要的意義,在總結經驗教訓的基礎上,提出改革和發展我國教育督導的對策,使教育督導工作更好地為發展我國教育事業服務。

【關鍵詞】教育督導;成就;問題;對策

中圖分類號:G640文獻標識碼:A文章編號:1671-5918(2009)03-0023-02

doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.03.011本刊網址:http://www.hbxb.net

一、三十年來我國教育督導取得的成就

30年來,我國教育督導從無到有,開展了一系列的工作,取得了巨大成績。

早在1977年9月,鄧小平同志在與教育部負責人談話時提出:“要健全教育部的機構。要找一些四十歲左右的人,天天到學校里去跑。搞四十人,至少搞二十人專門下去跑。要象下連隊當兵一樣,下去當‘學生,到班里聽聽課,了解情況,監督計劃、政策等的執行,然后回來報告。這樣才能使情況反映得快,問題解決得快。可以先跑重點大學,跑重點中學、小學。這些就是具體措施,不能只講空話。”這實際上提出了恢復我國教育督導機構和教育督導制度的設想。

1978年初,在王震副總理的建議和推薦下,王季青、蘇靈揚、姚文、楊濱四位老同志來到教育部任巡視員,并在中學司設視導室。

(一)教育督導法規逐步完善

1986年9月,國務院辦公廳下發國家教委等部門關于實施《義務教育法》若干問題的意見,明確指出要“逐步建立基礎教育督學(視導)制度。”

1991年4月,國家教育委員會頒布了《教育督導暫行規定》。

1991年國家教委下發《普通中小學校督導評估工作指導綱要》

1995年3月,全國人大通過的《中華人民共和國教育法》第二十四條規定:國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度。

1999年8月,教育部下發《于加強教育督導與評估工作的意見》。提出:從中央到地方初步形成教育督導的法規體系和依法督導的工作程序。

教育督導制度恢復重建以來,除了國務院和教育部的相關法規外,全國大多數省、市、區與部分地市也先后出臺了教育督導方面的地方法規。

(二)建立了國家、省、地、縣四級教育督導機構

目前,全國已經形成中央、省、地(市)、縣四級教育督導機構網絡。在教育督導機構設置上,各地積累和創造了一些好的做法和經驗。其中,主要有兩種機構設置形式。一是建立人民政府教育督導機構,明確代表人民政府及其教育行政部門依法行使教育督導職能,并對本級人民政府負責。二是在教育行政部門內部建立專門的教育督導機構,由同級人民政府授權,代表人民政府及其教育行政部門依法行使教育督導職能。

(三)重視督導隊伍建設。我國教育督導專業隊伍不斷得到加強

目前,全國教育督導人員已有數萬,并增加了一批專家型的督學。全國已近基本形成了專職與兼職、行政型與專家型相結合的督導隊伍。一些省、市、區分管教育的副主席、副省長兼任教育督導委員會主任或總督學。還有一些省、自治區、直轄市是教育廳的正、副廳長兼任教育督導室主任或總督學。在國家督學及各級督導機構中民主黨派、無黨派人士及大學教授、中學校長與教師也被聘請為特約教育督學。

(四)教育督導理論日趨成熟

30年來我國教育理論工作者經過不斷的學習與探索,在學習國外教育督導經驗與總結自身經驗的基礎上,已經逐步形成了一套適應中國國情的社會主義教育督導理論。在教育督導體制、督導性質、督導機構、督導范圍與內容、督學職責與權限、督學聘用、督導評估的過程與方法、督導心理、督導法規等方面,都進行了大量的研究,取得了豐碩成果。出版了一批理論著作,發表了大量理論文章。

(五)積極開展了教育督導實踐活動

國家教育督導機構自成立以來,開展了大量的督導檢查工作。如全國義務教育的實施情況的檢查;掃除青壯年文盲的實施情況的評估驗收;中小學德育工作的檢查;小學生課業負擔的檢查;教育經費增長情況的檢查;教師經濟待遇落實情況的檢查;實施素質教育的督導檢查;中小學學生流失情況的檢查;學校亂手費情況的檢查等等。全國各級地方教育督導機構也同時開展了相應的督導檢查工作,有力地促進了我國教育事業的發展。

二、我國教育督導存在的問題

(一)對我國教育督導工作的認識還不夠充分

在現代管理系統中,決策、執行和控制構成了一個科學完整的管理體系。教育管理同樣需要建立完整的決策、執行和控制系統。但是長期以來,我國教育管理存在著重決策和執行、輕控制與監督的現象。這就導致了在實際管理過程中,決策上的失誤與執行上的偏差,很難被及時發現。雖然我國的教育督導制度已恢復三十年了,但是在一些地方很多黨政領導依然缺乏正確的認識 ,一些教育行政部門往往以行政代督導,認為教育督導是可有可無的事情,不重視發揮教育督導的作用。加之教育督導部門也沒有足夠的認識,督導活動缺乏科學性、連續性和規范性 ,導致被督導單位不重視督導工作 ,使教育督導機構不能發揮應有的功能。

(二)教育督導法制建設滯后

我國教育督導制度自恢復重建以來,從中央到地方,教育督導制度的法制體系雖然基本形成,但是國家關于教育督導的專門性法規還不夠完善。且基本上屬于部門規章和地方法規,其法律的效力等級與內容的重要程度還不足以表明教育督導的重要性。隨著我國教育事業的發展,教育督導與評價的范圍將日益擴大,功能日益彰顯,亟需構建法律效力等級與內容重要程度更高的教育督導法律,而且也需要建立涉及教育的各個方面的教育督導法律體系。

(三)強調教育督導的監督職能,忽視教育督導的服務職能

從世界各國教育督導實踐來看,大多數發達國家的教育督導重視咨詢、服務與指導,淡化監督與檢查,而我國則恰恰相反,重視監督、檢查與評估,忽視咨詢、服務與指導。根據鄧小平同志關于“教育要面向現代化、面向世界、面向未來”的要求,我國的教育督導工作也應當適應世界發展的潮流,改善監督、檢查、評估職能,強化和擴大指導、咨詢、服務職能,完成具有現代意義的教育督導職能轉換。

(四)督學隊伍建設存在較多問題

由于我國教育人事制度的原因,致使我國督學隊伍存在較多問題。主要表現在如下幾個方面:

1.教育督導隊伍專業性不強

我國教育督導長期以來偏重于行政監督職能而忽視專業指導職能,使得我國的督學隊伍以教育行政干部為主體,專業性不強。在一些市、縣一級的督學人員中幾乎清一色是教育行政干部。由于這些人員長期從事管理工作,其教育行政方面經驗豐富,而學科教學與課程實踐知識不足。這必然導致在教育行政方面督導得力,在教學與課程方面指導疲軟。無法有效行使指導、咨詢、服務的職能。

2.教育督導隊伍的學歷要求相對較低

國家對教育督導人員的學歷要求是:具有大學本科(縣督學可大學專科)以上學歷或同等學歷。這樣的學歷要求必然使一些低素質人員進入督學隊伍中,這就很難保證教育督導的權威性與績效性。

3.督學專業資格證書制度不盡完善,督導隊伍參差不齊

從1996年起,國家、省、市、縣級督學聘任實行督學資格證書制度。但是現階段我國的教育督導資格證書制度并不十分規范。除專業化要求偏低外,對獲得資格的程序有哪些,何種情況下撤銷資格,以及資格獲得者有哪些權利與義務等,都無明確規定。資格證書極易獲得。

4. 基層督導隊伍老化嚴重,人員來源繁雜。一些地方將年齡大、身體條件差的校長或教育行政干部安排去搞督導;有的地方將難以安排的行政干部塞進督導機構。更有甚者,督導機構成為校長或教育行政干部退休前的“過渡站”。

5.專業結構不合理,難以涵蓋各類教育。市、縣督學大多來自教育行政干部和中小學領導,他們對中小學實際較為熟悉,而對幼兒園、成人教育、職業教育、民辦教育等很難進行恰當的指導。就學科門類來說也不健全,尤其是懂得外語、計算機、藝術的督學很少。

三、改進我國教育督導工作的對策與建議

(一)加強教育督導立法,完善督導法規體系

要進一步提升我國教育督導的法律效力等級與內容的重要程度,完善法律體系。在教育督導的立法過程中,既要考慮現實需要,又要考慮未來的要求;既要體現法規的原則性和規范性,又要使教育督導法規具有可操作性和實用性;既要符合“憲法”和“教育法”的精神,也要協調好與其它法規的關系;既要有全國性的教育督導法規,又要有地方性督導法規;既要體現對中小學的督導,又要體現對其它各級各類教育的督導。

(二)現階段督導工作以“督政”為主,兼重“督學”

督導工作包括“督政”和“督學”兩個大部分。“督政”,監督下級人民政府及其有關職能部門履行教育工作職責,依法行政;“督學”,推動學校貫徹“兩全”方針。從提出“督政”的時候起,“督政”一直是教育督導工作的首要任務,無論是歷次專項督導檢查,還是“兩基 ”評估驗收,都主要是圍繞“督政”來進行的。“督政”得到了各地的廣泛認同。隨著“兩基”目標任務的深入發展,教育經費投入不足等問題的逐步解決,教育督導在重視“督政”的同時,要把工作重心逐步轉到“督學”上來,加強對學校,主要是中等和中等以 下學校的督導評估工作。

(三)加強教育督導隊伍建設,努力提高督導工作水平

首先在督學選擇上,要明確各級督學的選用標準和選用程序,提高督學人員的學歷、資歷和專業水準。將博士學位、碩士學位、大學教授、副教授、中學特級教師等條件列入國家、省級督學的任職條件中,把高水平的教研員、教育教學專家、管理專家、課程專家充實到督學隊伍中實現督導隊伍的專業化。嚴格督學聘用制度,改變現行的督學由行政部門指定的做法。對不同崗位的督學實行不同的聘用辦法,對國家總督學、副總督學以及地方主任督學等領導崗位可以實行任命制度。對其他督學可實行招聘制度。

(四)確立教育督導在教育行政管理中的地位

教育督導是在長期的教育行政管理運行中,逐步形成并發展起來的一種制導機制。由于它具有以監督、評價為核心所構成的權力因素,各國都把它作為教育行政管理的一種非常重要手段,一種對教育管理實施管理的管理,或者說是一種特殊的管理。特別是隨著教育管理權的逐步下放和教育法制不斷健全,對下級人民政府、教育行政部門和學校的執法監督和評估,顯得越來越重要。在現代教育管理中,教育督導日益成為決策、執行和監督反饋三個大環節 中不可缺少的重要組成部分。

(五)注重教育督導的咨詢服務功能

過去,教育督導官員被認為是威嚴的上司,是到下級教育機關與機構去監督檢查工作的。基層認為他們是監督檢查人員,是挑毛病的,有一種消極抵觸情緒。隨著教育民主化的進展, “管理就是服務”的理念日益深入人心,這就要求教育督導人員必須轉變觀念,變管理為服務,使教育督導者成為基層發展教育事業的合作者、志愿者、幫助者,成為基層教育機構的朋友與導師。

由于我國教育督導制度恢復時間不長,加之長時期以來由于計劃經濟體制造成的行政指揮力量比較強,教育督導在教育行政管理中的地位和作用,在一些地方尚未被人們充分認識。我們要充分借鑒國外的先進經驗,認真總結我國幾十年督導工作的經驗和教訓,努力開創教育督導的新局面。

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