城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施ＰＰＰ項(xiàng)目投融資模式創(chuàng)新

劉向杰　黃喜兵

中圖分類(lèi)號(hào):F281 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性及排它性的不同,城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施有不同的融資方式。準(zhǔn)公共品的融資主要采用政府與民間資本共同進(jìn)行建設(shè)投資的形式,為減少項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題,對(duì)PPP項(xiàng)目的管理方式進(jìn)行創(chuàng)新,將政府的優(yōu)惠政策以實(shí)物轉(zhuǎn)讓的形式交由民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理,既節(jié)省了監(jiān)督管理費(fèi)用,又減少了民營(yíng)企業(yè)在建設(shè)過(guò)程中的投機(jī)行為。

關(guān)鍵詞:基礎(chǔ)設(shè)施 融資 創(chuàng)新

目前,城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),發(fā)展中國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資應(yīng)占到一國(guó)GDP的3%-5%,因此我國(guó)要在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)投融資框架下獲得足夠的資金,單獨(dú)依靠政府公共財(cái)政的支持進(jìn)行小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是不現(xiàn)實(shí)的,因此PPP項(xiàng)目融資就成為提供城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的必然選擇。利用民間資本市場(chǎng)可以極大地彌補(bǔ)公共資金的不足,滿(mǎn)足城鎮(zhèn)居民對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。對(duì)政府而言,利用這些財(cái)政投融資方式,能夠引導(dǎo)投資者資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),解決資金來(lái)源問(wèn)題,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),大大加快了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度;對(duì)投資者(尤其是私人投資者)而言,也增加了一種投資獲利的渠道,是進(jìn)入城市建設(shè)和經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的有效途徑。

城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式

城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式通常采用PPP即公私合作的項(xiàng)目融資方式,公私合作有廣義與狹義之分,廣義的PPP指政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)基于某個(gè)公共項(xiàng)目結(jié)成伙伴關(guān)系,通過(guò)雙方的協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)和收益、以最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)雙贏甚至多贏。從這個(gè)角度說(shuō),PPP本質(zhì)上是公共部門(mén)和私人部門(mén)圍繞某一公共項(xiàng)目的合作關(guān)系,泛指私營(yíng)部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的一系列模式的總稱(chēng),是一個(gè)概念范疇,如BOT、BOOT、DBFT、DBFO、TOT、Privatization 等。而狹義PPP 指的是一種具體的融資模式,即政府以公共資本參與或政府擔(dān)保的形式與民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(一)公私合作的模式

在PPP融資模式下,政府部門(mén)作為項(xiàng)目發(fā)起人,通過(guò)政府采購(gòu)的形式,與中標(biāo)的私營(yíng)部門(mén)組成特殊項(xiàng)目公司(SPC),由SPC 負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中,政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)在SPC內(nèi)相互協(xié)調(diào)、共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。通常來(lái)說(shuō),政府部門(mén)提供部分資金或與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成直接協(xié)議,向其做出承諾,在基礎(chǔ)設(shè)施建成后,按照政府和SPC 簽訂的合同支付本金和利息;項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后將無(wú)償交給政府。在公私合營(yíng)PPP模式下,政府對(duì)提供公共產(chǎn)品的私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或貼息貸款,目的在于確保社會(huì)資金投資基礎(chǔ)設(shè)施能獲得一定的回報(bào),調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性,滿(mǎn)足私營(yíng)部門(mén)在確定風(fēng)險(xiǎn)可承受程度的前提下的收益最大化;同時(shí)保證社會(huì)公眾對(duì)于公共物品的價(jià)格承受能力。

(二)PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)

在PPP融資模式中,公共部門(mén)和私人投資者通常要對(duì)合作項(xiàng)目所帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行細(xì)致的識(shí)別、量化、管理,并在合作各方之間合理地分配,優(yōu)化了城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管理和分配。風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)應(yīng)由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)比較了解且有能力處理風(fēng)險(xiǎn),又能把風(fēng)險(xiǎn)降到最低的或能在風(fēng)險(xiǎn)獲得一定補(bǔ)償?shù)娜藖?lái)承擔(dān)。

在看到PPP融資存在優(yōu)點(diǎn)的同時(shí),也要看到政府與私營(yíng)投資者目標(biāo)利益的沖突,政府是公眾利益的代表,而私營(yíng)企業(yè)是以經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)最大化為目標(biāo)。從項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程看,契約雙方的有限理性、信息的非對(duì)稱(chēng)性、合同條款的模糊性、合同簽訂和履行的時(shí)間差等許多因素都為私營(yíng)企業(yè)的投機(jī)行為提供了可能性。

私營(yíng)企業(yè)作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)代理人,可能會(huì)出現(xiàn)以下兩種投機(jī)行為:一類(lèi)是所謂逆向選擇問(wèn)題,契約的一方在訂立契約時(shí)就已經(jīng)掌握私人信息,即只有他自己知道對(duì)方不知道的信息,如在私人企業(yè)在與政府簽訂合同的時(shí)候,它清楚地了解自己公司的實(shí)際運(yùn)行情況,而政府卻不能完全掌握合作企業(yè)的信息。因?yàn)樵谡c私營(yíng)企業(yè)的雙向選擇中,一對(duì)多的關(guān)系加大了政府篩選信息的難度,而且面對(duì)激烈的競(jìng)爭(zhēng),簽約者可能為了爭(zhēng)取合同而做出欺騙行為,而根本沒(méi)有真正履行合約的意愿和能力。另一類(lèi)是所謂道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,是指從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人在最大限度地增進(jìn)自身效用時(shí)做出的對(duì)他人不利的行為。由于契約的不完全性和不確定性,代理人不可能承擔(dān)他們行動(dòng)的全部后果。通常情況下,私營(yíng)企業(yè)與政府先簽訂合同,然后進(jìn)行項(xiàng)目的融資、建設(shè)及公共產(chǎn)品的提供,私營(yíng)企業(yè)在這些過(guò)程中究竟采取什么樣的行為、提供什么樣的服務(wù)便成為其私人信息。他們有可能采取其他的手段來(lái)?yè)迫〔徽?dāng)利益,如建設(shè)過(guò)程中的偷工減料、降低服務(wù)的水平等,這些手段往往比較隱蔽,不容易被發(fā)現(xiàn)。特別是在懲罰與監(jiān)督不力的情況下,私營(yíng)企業(yè)更有可能做出有利于自身的投機(jī)行為。

PPP項(xiàng)目管理模式的創(chuàng)新

對(duì)不具有競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目,政府的政策性補(bǔ)償或貼息貸款可以在政府的擔(dān)保下,將貸款或政策性補(bǔ)助資金,直接委托給政府代建中心進(jìn)行運(yùn)作,政府代建中心及SPV公司共同委托設(shè)計(jì)部門(mén)進(jìn)行設(shè)計(jì),根據(jù)SPV協(xié)議分別對(duì)項(xiàng)目的子項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè),私營(yíng)投資者利用自有資金,代建中心利用政策性資金進(jìn)行建設(shè),待工程建設(shè)完畢,根據(jù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議,代建公司將建設(shè)好的子項(xiàng)目或完整的項(xiàng)目以協(xié)議轉(zhuǎn)讓的形式交由SPV公司進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)。這樣就減少了政府對(duì)私營(yíng)融資公司的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)中存在的信息不對(duì)稱(chēng)及監(jiān)管難的問(wèn)題,這種投融資建設(shè)模式的優(yōu)點(diǎn)在于:對(duì)項(xiàng)目的補(bǔ)貼可以在項(xiàng)目協(xié)議的轉(zhuǎn)讓金額中實(shí)現(xiàn);有效減少了項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中項(xiàng)目投資商對(duì)建設(shè)資金的虛報(bào)、建設(shè)過(guò)程監(jiān)管難的問(wèn)題。通過(guò)代建制的實(shí)施,既可保證基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)質(zhì)量,又可以減少私營(yíng)投資商在建設(shè)方面偷工減料等投機(jī)的行為,減少了政府與投資者的交易成本(見(jiàn)圖1)。

結(jié)論

PPP項(xiàng)目融資及管理機(jī)制的創(chuàng)新,可以減少公私合作過(guò)程中出現(xiàn)的信息不對(duì)稱(chēng)及逆向選擇問(wèn)題,減少政府對(duì)在建項(xiàng)目擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn),增加項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的透明度,提高項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量,PPP融資機(jī)制的改進(jìn),避免了以往私營(yíng)投資者在建設(shè)中出現(xiàn)的投機(jī)行為。

參考文獻(xiàn):

1.吳慶玲.城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)管理,2007(2)

2.孫潔. PPP管理模式對(duì)公共財(cái)政的影響[J].財(cái)政研究,2004(10)

3.周米拉,甘文成.財(cái)政投融資在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用[J].價(jià)格與市場(chǎng),2008(6)