利益驅動：財政績效評價效率的攔路虎

盧千里

財政績效評價的主體與效率的關系

公共支出理論的代表人物Niskanen在其官僚模型(見圖1)中指出，一個政府機構首腦及其主要人員的薪金、職務特權以及政府機構首腦和機構本身的聲譽等，都和政府預算的規模正相關。因此，官僚利益最大化需要通過預算最大化來實現。這樣，官僚所追求的預算規模往往不是令邊際收益與邊際成本相等的最優均衡點B*，而往往是總成本和總預算相等的盈虧平衡點Ba。很顯然，這種選擇是缺乏效率的，損失了一點的社會福利。在有足夠約束和充分信息的情況下，作為財政預算的真正出資者一一社會公民，會拒絕盈虧平衡點Ba而令預算穩定于最優均衡點B*處。但是在現實中，預算體系龐大而復雜并被控制在官僚集團手中。這樣就形成了普通民眾與官僚體系之間的嚴重信息不對稱，官僚可以利用這種信息不對稱以及他們所具有的專業知識使民眾無法準確判斷出最優均衡點B*的具體位置，從而擴大預算規模以達到令自身利益最大化的目的。當然這種預算膨脹不是無限度的，如果預算收益低于成本，仍然會被民眾察覺并制止，官僚甚至因此而受到懲罰。從這個角度來說，現實中預算規模可能取值于B*和Ba2之間區域，官僚企圖使預算擴大，而民眾試圖限制官僚的這一舉動。兩者的合力最終決定了預算的

很顯然，在Niskanen模型中，信息的充分程度是決定最終均衡點位置的關鍵因素。信息越充分，民眾對于官僚體系的約束性越強，最終均衡點越接近最優均衡點B*。反之則越偏離B*，形成預算資金的浪費。

而財政績效評價則是獲取財政預算相關信息的一個重要手段。系統的財政績效評價早已不局限于財政支出的經濟性審計，而是偏重于財政支出的使用效率，從經濟性、效率性、效果性多方面考察支出使用情況，從單一指標擴展到多重指標。以著名的撒切爾政府“財務管理新方案”為例，1982年英國衛生與社會保障部提出的系統的績效評估方案包括140個績效指標，應用于衛生管理部門和衛生服務系統的績效評估。這樣的評價體系已經十分系統、全面、詳細。能夠提供相關各類信息。但是，指標體系的完善僅僅能保證信息指標、門類的齊全，卻缺乏從根本上保證指標精度的機制。

當績效評價體系主體是利益與評價結果無關的獨立主體或是與民眾利益相關主體時，其評價結果可以保持客觀性。但是當評價主體利益與官僚體系利益相關時，其自身利益將與評價結果正相關，這樣會導致其具有修改客觀結果以擴大自身收益的傾向。

除自身傾向外，現實中決定評價結果精度最重要的因素是評價約束。我們可將三者之間的關系表示為

D=F(I，C)

D：評價結果精度，I：評價傾向，C：評價約束強度

評價傾向越大，則評價結果精度越差，誤差越大。因為官僚集團只具有擴大其自身利益的傾向，所以評價結果只存在正向誤差(以評價分數的大小代表績效)。評價傾向的強度對評價誤差有直接關系，當傾向強度是100％時。即完全由被評價者獲得評價誤差所帶來的利益時，誤差會達到在當前約束下的最大值。這時評價誤差帶來的社會損失最大，而所有利益均被評價主體(官僚集團)獲得。當傾向強度不足100％時，評價主體只獲得評價誤差所帶來的收益的一定比例，其情形會有所好轉，但仍然會帶來相應的誤差和社會財富的浪費。

評價約束的存在會給有傾向性的評價帶來一定成本，約束強度越大。則傾向性評價的成本越高。這在某種程度上可以緩解評價中的傾向性。但是過高的約束成本存在于評價過程中會令評價成本太高而無法接受。

從評價主體的利益出發，各因素之間的關系也可以表示如下：

V=k*T-U

V：評價主體利益，k為評價主體在評價誤差所帶來總收益中的占有比例，T，評價誤差總收益，其為評價誤差的函數，誤差越大則收益越高。U：反約束成本，為對抗評價約束規則所付出的相應成本。

從以上的分析可知，最理想的評價機制是尋找一個與官僚階層利益無關的主體。中立性主體和民眾利益主體都可以達到這一要求，但是財政績效的評價需要專業知識和暢通的信息渠道，在當前復雜龐大的財政體系中，這一條件很難由政府體系之外的主體獲得。即使通過種種努力獲得等同于政府部門的充分信息，所付出的信息成本也會過于高昂，因此從整體收益成本出發，不得不尋求較妥協的手段，仍然由政府相關部門參與到績效評價中來，但是由于其評價傾向性，需要通過限制其決策權力、降低其與被評估主體的利益相關比例、提升約束強度與反約束成本等手段來克服評價傾向性，在評價效率和準確性上達到均衡。

績效評價主體之間高度的利益關聯性

我們財政績效評價開展的時間并不長，從理論到實踐都作出了很多探索。在財政績效評價的主體方面。《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》第十七條、第十八條規定：財政部負責統一制定績效考評的規章制度，指導、監督、檢查中央部門的績效考評工作。中央部門負責組織實施本部門的績效考評工作。《廣東省財政支出績效評價試行方案》規定：財政部門作為財政預算分配的主體，負責安排各項財政支出并對財政資金使用進行監督，是財政支出績效評價的主管部門，各主管部門、支出項目單位是財政支出評價工作的具體組織者，負責本部門、本項目財政支出績效評價工作。日常績效評價，由省財政廳組織實施；省委、省政府指定的重要項目，由省委、省政府指定的牽頭單位或由省財政廳、審計廳、監察廳共同組織實施；對省直部門或一級預算單位的整體支出績效評價，由省人事廳、財政廳會同審計、監察部門組織實施。進行績效評價必要時可以邀請各級人大專門委員會、人大代表、政協委員等參加。《湖南省財政支出績效評價管理辦法》規定：財政部門負責制定績效評價規范性辦法、制度，確定評價項目，指導、監督、檢查各部門各單位財政支出績效評價工作，并組織和統一管理重大項目評價工作；資金使用單位的主管部門根據財政部門關于財政支出績效評價的規章制度和部署，組織實施本部門及所屬單位的績效評價工作，指導、監督、檢查所屬單位的績效自評工作，向財政部門報送績效評價報告；資金使用單位按照財政部門、主管部門關于財政支出績效評價的規定及要求制訂績效目標，對本單位的財政資金使用績效進行自我評價，并向主管部門報送評價報告。重大項目支出績效評價可由評價工作組或具有獨立法人資格和相應資質、經過財政部門認可的社會中介機構進行。委托中介機構實施財政支出績效評價工作時，委托方與受托方應簽訂委托協議。《浙江省財政支出績效評價實施意見》表明，項目單位、主管部門和財政部門是財政支出評價主體。

以上各項規定的原則，基本可以歸納為以政府相關機構為主(其中又往往以財政、審計部門和項目主管部門為

主)、中介機構和民眾代表為輔。而政府相關機構與資金使用部門同屬于公共部門體系，兩者利益具有相當關聯性甚至高度重合，這種情況下難以避免評價主體出現評價傾向性的問題，最終導致評價結果不夠準確，產生正向誤差，財政支出偏離最優均衡點，社會福利被損失而相關官僚機構卻從中得益。

兼顧效率，構建復合評價系統

要扭轉這種情況，只有遵從降低評價主體與評價結果之間的利益相關性和加大反約束成本的原則。根據我國政府機構的設置和財政支出管理辦法，現有的評價主體主要可分為基層單位、主管部門、財政部門、審計部門、人大及其專門委員會(如財經委員會、人口資源環境委員會，等等)。這五類主體中。其自身利益與評價結果的相關性可從小到大排列為：基層單位>主管部門>財政部門>審計部門>人大及其專門委員會。

但是即使是人大及其專門委員會，其自身利益與評價結果也并非完全不相關。人大及其專門委員會的日常運作、經費支出仍然受到財政部門制約，在評價結果影響到財政部門工作績效的情況下。人大利益也間接與評價結果相關。不過這種相關性因為其間接性以及人大的相對獨立性。已經遠遠弱于涉及到具體財政資金運作的各政府部門。因此各項財政績效評價應當以人大及其專門委員會作為最終的、主要的評價主體。

并且為了盡量保證這種無關性，還可考慮適當引入其它組成部分來合作構成評價主體。“隨機抽取+匿名評價”的專家評價系統就是一種有效的補充手段。這種模式模仿政府招標中的評審模式，從已設定的專家庫中隨機抽取一定數目的相關專業人員，在匿名情況下對財政績效進行評估并提交結果，整個過程保持獨立、保密。因為評審專家是隨機抽取并且評審過程對被評價者保密，因此基本可以保證兩者間的利益無關性。但是要考慮到評審專家對相關信息掌握的不充分性，當被評價項目相當復雜并且評審專家投入的精力、時間以及專業知識無法保證的情況下，這種方法不能稱為財政評價的主體模式，只是作為其中占據一定比例的組成部分。

基層單位、主管部門、財政部門等在績效評價中的參與，尤其是基層單位和主管部門，則可有效地彌補評價過程中的信息不充分，大幅提高評價效率和降低信息成本，但是由于他們自身利益與評價結果的高度相關性，其作用僅僅應當局限于信息提供。而不應在結果判定上有任何實質性權力。并且所提供信息必須經過審核，需要保證其可信性。可以通過嚴格的懲罰措施來加大提供虛假信息的成本，對基本單位和主管部門的傾向嚴格約束。

除基本單位、主管部門、財政部門、審計部門和人大之外，還可以考慮引入社會化的中介評價機構。中介評價機構因為其非官方的性質。先天在利益獨立性上具有優勢。并且作為專業化的評價機構，其具有較高的工作效率，可以有效降低評價成本和保證評價精度。根據中介評價機構的性質，其可以作為人大的委托人存在，評價結果向人大提交負責，日常工作與基層單位、主管部門、財政部門接洽以獲得相關數據。這樣可以充分發揚各方優勢。但是中介機構的參與必須保證兩點：(1)嚴格的利益獨立性。必須保證中介機構不與被評價項目及部門有任何利益相關，涉嫌者必須回避。同時嚴禁中介機構與被評價者有違規往來，這可以通過加大懲罰力度、嚴格規章來實現。(2)完善充分的競爭市場。引入中介機構的一大優勢在于其效率，而為了保證效率，必須令中介機構處于良性競爭中，優勝劣汰。無競爭的中介機構會演變為政府部門之外的類官僚機構，壟斷相關部門的委托卻無法提供良好效率。

如圖2所示，根據效率和精度的均衡考慮，可構建包括各部門在內的復合評價系統。在引入中介評價機構和匿名專家評審系統后，信息不對稱和效率低下的缺點得到一定彌補，并且通過按適當比例分配投票權，可以形成一個以人大及其專門委員會為核心、財政部門審計部門及中介評價機構和匿名專家評審系統為輔助的復合式評價主體。而基層單位和主管部門因為其自身利益與評價結果的高度相關性。應不給予或給予微弱的投票表決權，其主要作用體現在提供原始信息上。財政部門和審計部門既從專業角度提供一定財政和審計信息，也由于其較弱的利益相關性而獲得一定投票表決權。而中介結構和匿名評審系統則充分發揮其利益無關性和高效率，作為對原始信息加工審核的主體。提供決策建議并擁有一定投票權。最終核心投票權控制在人大及其專門委員會手中，并且在整個評價過程中負責協調、審核各相關機構的工作。在這樣一個包括各相關部門的復合評價系統中，在兼顧效率的條件下，可根據評價主體利益驅動機制盡量將評價誤差降低，以獲得一個準確、真實的評價結果。