中國仍是不公平貿易調查的對象

Ｒｏｙ　Ｇｏｌｄｂｅｒｇ

盡管中國已加入世界貿易組織(WTO),卻仍是世界各國開展所謂“不公平貿易調查”的對象,試圖對從中國進口的商品強加高額的懲罰性“關稅”,美國便是其中的代表。大量此類案件涉及到“傾銷”之訴,即美國本土生產商訴中國產品在美國的售價“低于公平價值”。

簡單來說,“低于公平價值”指某產品在美國的售價低于其在生產商母國的售價。然而,反傾銷案件遠不止那么簡單,涉及中國制造產品的案件中包含的一個復雜因素便是美國政府繼續將中國認定為“非市場經濟國家”,即母國市場銷售價格不得作為衡量該產品在美國是否以不公平低價銷售的標準。

非法傾銷案件中另一種常用的貿易救濟手段是征收“反補貼稅”,前提是外國商品得到該國政府的補貼。

但是,中國生產商要面對的不僅僅是反傾銷和反補貼調查。最近發生的包括中國產輪胎在內的此類案件顯示,美國制造業還將為排除或徹底打敗來自中國的競爭重拳出擊。尤其是美國國會在法律里加入了一條規定,作為美國同意中國加入世界貿易組織的條件。現在,美國的輪胎生產商正利用這一規定試圖對從中國進口的輪胎征收高額的懲罰性關稅。

輪胎調查案

2009年6月18日,美國國際貿易委員會(下稱“委員會”)以4比2的投票結果認定從中國進口的客車和輕型卡車輪胎增長數量或所依據的條件擾亂了美國輪胎制造業市場。這起調查發生在美國勞工聯盟于2009年4月20日向委員會遞交申訴以后。委員會建議美國政府在未來三年內對從中國進口的輪胎分別征收55%、45%和35%的從價關稅。目前,美國貿易代表正式處理此案,并于近日就是否接受委員會的建議向美國總統提交意見書。在收到美國貿易代表的意見書后15日內,總統應當提供進口援助,除非總統認為這一援助將不利于美國的經濟利益或在極端情況下對美國的國防安全造成嚴重損害。

對征收從價關稅投反對票的兩名委員來自共和黨。3名民主黨成員和1名共和黨成員投了贊成票。

委員會于2009年6月舉行了聽證會,大批國會議員和其他高層官員出席了該聽證會,支持美國輪胎生產商。

授權法規

這起針對中國輪胎的調查案是依據1974年美國貿易法第421條的規定展開的,其立法依據是中美加入世界貿易組織的協議。美國法典第2451條第一款規定:

若一個中國的產品進口至美國的增長數量或所依據的條件對同類或直接競爭產品的國內生產商造成或威脅造成市場擾亂,總統應依照本條規定,在總統認為為防止或補救市場擾亂所必需的程度及期間,宣告針對此產品的增加關稅或其他進口限制。

“市場擾亂”的認定依據為:每當與國內產業生產的產品同類或直接競爭的產品進口在絕對或相對方面快速增長,以致成為國內產業實質性損害或實質性損害威脅的顯著原因之際,市場擾亂即為存在。“顯著原因”系顯著促成國內產業實質性損害的原因,但無需等同于或大于任何其他原因。

在確定市場擾亂是否存在時,委員會應考慮客觀的因素,包括——

1、作為調查對象的產品的進口數量;

2、此種產品進口在美國境內對同類或直接競爭產品價格的影響;

3、此種產品進口對生產同類或直接競爭產品的國內產業的影響。

該規定對委員會的裁決期限作了嚴格的規定——一般為60或90天內。在委員會作出報告的55天內,美國貿易代表辦公室應當就如何避免市場擾亂或采取何種救濟措施向總統提交建議。總統應于收到貿易代表辦公室的建議后10天內做出是否提供臨時援助的決定并進行宣告。援助的形式包括:

1、任何關稅的課征或增加;

2、對產品進口入美國的任何數量限制的修改或施加;

3、以上規定的行動的任何組合。

如果貿易代表提出進口援助建議,總統應當批準,除非總統認為援助行動將不利于美國的經濟利益或在極端情況下對美國的國防安全造成嚴重損害。而只有在總統認為采取援助措施所帶來的負面影響將明顯大于其所帶來的好處時,才會認定該援助行動將不利于美國的經濟利益。

值得注意的是,這類案件并非始終以有利于美國生產商的結果而告終。例如,在中國非封閉內置彈簧部件案中(案號TA-421-5,2004年3月12日),委員會決定從中國進口的非封閉內置彈簧部件的增長數量或所依據的條件沒有對同類或直接競爭產品的國內生產商造成或威脅造成市場擾亂。

反壟斷調查

正如前文所提到的,針對中國進口產品的首要貿易援助措施便是實施反傾銷法。近年來,許多國家都對中國進行了反傾銷調查,包括但不限于巴西、意大利、土耳其、美國和其他國家。

簡單來說,“傾銷”發生的前提是調查國內的產品價格低于同一產品在其生產國的銷售價格。美國、歐洲和其他國家普遍承認這一概念。但是,其中牽涉到的細節問題則非常復雜。因為目標產品需要進行逐一比對,即只有在排除諸多附加因素后才能比對產品在母國和外國的真實價格。這就要求調查方對產品的銷售成本、營銷費用、運輸費用、折扣等一系列因素下結論。另外,生產商所在的本國市場商品銷售量可能并不足以用來認定傾銷是否存在。即使傾銷存在,傾銷幅度又有多大。如下文將要討論的,如果美國政府認為原產國系非市場經濟國家——正如美國對中國所下的判斷一樣——那么母國市場的銷售情況便不會成為美國政府判斷傾銷的依據。

美國兩大負責反傾銷案件處理的政府機構是:商務部和國際貿易委員會。商務部對是否存在傾銷以及傾銷成立情況下的傾銷幅度做出裁定。委員會則負責認定某特定的產業是否由于傾銷而受到損害或受到嚴重損害的威脅。一樁典型的傾銷調查案從頭到尾需要花費一年多的時間。但是一旦開始征收反傾銷稅,外國生產商或進口商每年都可以基于當年的銷售情況請求“行政復議”,要求減少或停止征收反傾銷稅。另外,每五年委員會都會考慮是否繼續征收反傾銷稅的問題。

商務部和委員會的總部設在華盛頓特區。

反傾銷之訴一旦被提起,委員會便會迅速做出初步損害決定。因此如果7月初提起反傾銷調查申請,則8月底委員會便會對美國的特定產業是否因為進口標的物而存在受到實質損害或受到實質損害威脅的合理可能性做出裁定。委員會共有6名委員,其中3名為民主黨人,另外3名為共和黨人。嚴格而言,他們獨立于政府的其他部門,并出于自己對美國特定產業是否因進口標的物而受到損害或嚴重損害之威脅的判斷獨立進行投票。但是,委員們通常正處在仕途的爬坡期,眼望著更高的職位,因此投票通常具有黨派傾向性。在輪胎案中,兩名共和黨人投票反對加征關稅,但所有3名民主黨委員都投了贊成票。

假設委員會做出了確定性的初步裁定,則該案便會被移交商務部,由商務部在幾個月后確定進口商品是否以低于公平價值(商務部現在稱其為“正常價值”)進行銷售。如果確定,那么百分比有多高,即進口產品在美國的銷售價格是否低于其在母國銷售價格的35%。商務部做出“初步”傾銷裁定后,其官員將考察出口商的生產場所,以核實調查過程中出口商和生產商所提供的財務及經營數據。另一個程序是向商務部進行法律論證。最后商務部將就是否存在傾銷和傾銷幅度做出最終裁定。

然后案件又移送回委員會以做出美國特定產業是否因為進口產品以低于公平價格銷售而遭受實質損害或存在遭受實質損害威脅的最終裁定。

在此過程中,美國海關和邊防局會要求進口商為預估的反傾銷稅支付保證金(在商務部做出初步裁定后),如果征收反傾銷稅的決定最終成立,則保證金將被用來沖抵稅款。如果下令征收反傾銷稅,進口商仍可以進口該產品,但入關時應當繳納稅款。

針對商務部和委員會的裁定,當事方可以向位于紐約的美國國際貿易法院提出上訴,案件的終審法院為位于華盛頓的美國聯邦上訴巡回法院。

非市場經濟地位

在所有的反傾銷調查案件和行政復議中,商務部都將中國定為非市場經濟國家,在商務部撤銷該認定之前,中國的非市場經濟國家地位仍然有效。

由于中國的非市場經濟地位,傾銷成立與否的判斷標準便不是產品在中國實際銷售,而是將在中國生產流程中的“生產要素”用與出口國經濟發展水平大致相當的市場經濟國家(即替代國)的成本數據計算得出正常價值,最常見的替代國即印度。其余替代國可能是哥倫比亞、印尼、秘魯、菲律賓和泰國,因為這些國家的經濟發展程度與中國相當。

在涉及非市場經濟國家的程序中,商務部有一個可反駁的推定,即所有企業都受政府控制,因此反傾銷稅率應當是單一并統一的。商務部的政策是指定所有出口商審核某非市場經濟國家的單一反傾銷稅率,除非某出口商能夠通過證明政府對其出口活動不存在法律上和事實上的控制來說明自己具有完全的獨立性,有權獲得獨立的稅率。

i) 無法律上的控制

商務部在決定是否賦予特定企業獨立稅率時,會考慮下列法律標準:(1)無與該特定出口商的業務及出口許可相關的限制性規定;(2)分散政府對企業控制權的立法案;以及(3)政府采取的其他分散對企業控制權的正式措施。

ii) 無事實上的控制

通常商務部在評估各被申訴人的出口職能是否受到政府事實上的控制時會考慮下列四個因素:(1)出口價格是否由政府機關確定或需要通過政府機關批準;(2)被申訴人是否有權同政府進行談判并簽訂合同或其他協議;(3)被申訴人是否對決定管理人員的選定具有自主權;以及(4)被申訴人能否保留其出口收益,是否可以就利潤的分配或融資損失獨立做出決定。商務部認為事實控制分析對決定被申訴人是否實際上受到政府一定程度上的控制具有十分重要的意義,如達到該控制程度,商務部將不會授予獨立稅率。

為確定產品銷售價格是否低于正常價值,商務部會將出口價格和正常價值進行比較,而正常價值是通過上述討論過的“生產要素”分析得來的。

對CBF《中國經貿聚焦》采訪問題的回答:

1、為什么中國制造頻頻遭受反傾銷調查?

中國產品頻頻遭受反傾銷調查的原因是由于美國國內和其他國家普遍認為如果中國是一個自由市場經濟國家,那么中國企業在美國的產品銷售價格將低于中國本土的銷售價格。目前的普遍觀點是中國產能過剩,在沒有考慮到中國產品海外市場的售價對中國生產商來說是否過低的情況下,可能會對全球市場形成沖擊。

另外,中國企業或其美國進口商想要成功應訴反傾銷案件十分困難的局面仍然沒有改變,至少現在如此。這種情況很大程度上是美國政府繼續將中國作為非市場經濟國家導致的。如果中國出口商和美國進口商能夠說服美國政府中國經濟是以市場為基礎的,或至少被訴行業具有“資本主義萌芽”的因素,那么中國企業贏得反傾銷案勝利的可能性將大大增加。

2、西方國家如何界定“傾銷”?反傾銷調查結果中包含了多少政治因素?

如前文所述,簡單而言,“傾銷”發生的前提是調查國內的產品價格低于同一產品在其生產過程中的銷售價格。但是,由于需要去除諸多成本項目(如營銷、包裝、運輸、折扣等),在針對中國產品的案件中還要反映出美國政府視中國為非市場經濟國家的立場,反傾銷案件往往錯綜復雜。

反傾銷案件在美國不完全是政治化的。至少對一個局外的旁觀者來說,這類案件摻雜的政治影響很小。相關的法律規定了傾銷是否存在、傾銷的幅度以及美國的產業是否因此受到實質損害或實質損害的威脅,這些規定雖然繁復但也不失客觀。負責調查此類案件的國際貿易委員會及商務部官僚們通常無心于政治。然而,辦事機構的官員則是政務人員,可能會在作決定時考慮國會議員和州長的意見。但如果委員會或商務部以與美國反傾銷法設定的客觀標準相反的方式做出決定,那么美國國際貿易法院或聯邦巡回法院可能會推翻這一決定。這些法官不受任何政治勢力的直接影響。

3、中國制造商如何避免反傾銷調查和避免被征收繁重的反傾銷稅?

除了不再向美國銷售產品外,中國的制造商還有兩大武器。

首先,聘請美國律師事務所對產品在美國市場上的定價進行審核,決定是否需要調整,以避免反傾銷調查,或至少可以保證避免苛刻的裁定。盡管美國律所可能會聘請會計或經濟學專家協助進行審核,但由于審核的保密性,律所占據主導地位是非常關鍵的(在美國,由律師事務所主持的調查通常受到律師-當事人特權和保護律師工作成果規定的維護)。

第二,同美國律師事務所合作有助于成功說服美國政府,被調查的中國產業并非自由市場經濟的一部分,或至少沒有法律或事實上的政府控制存在。這一裁定可以大大降低反傾銷稅,也可能避免被征收反傾銷稅。但是,中國生產商應當在對方提起反傾銷之訴之前開展上述工作。一旦提起申請,應對的期限將十分短暫,中國企業很可能缺乏足夠的時間準備必要的應對措施。

(本文作者Roy Goldberg為美國盛智律師事務所華盛頓特區辦公室合伙人。他曾代理美國國內外公司處理眾多類型的國際貿易問題,包括代理美國制造商和外國生產商應對美國商務部和美國國際貿易委員會的反傾銷調查。)