公共危機治理中政府信息缺位和失語原因

郭冠軍

[摘要]改革開放以來中國取得了舉世矚目的成就，然而中國社會轉型期的到來也為中國帶來許多挑戰，公共危機成為社會轉型的衍生物。公共危機治理中信息交流的順暢對于危機的治理至關重要，而政府作為權威信息源對于危機治理則是十分關鍵。但是現實中一些地方政府在危機治理中的信息缺位與失語卻在一定程度上加劇了危機的影響，所以探究政府在危機治理中信息缺位與失語的原因十分重要。

[關鍵詞]公共危機；政府；信息缺位

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)10-0060-02

政府信息公開是善治政府的一個顯著的標志，也是保障實現公民合法有效的知情權的題中之義和建設法制責任政府的必要途徑。2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》就是政府信息公開的很好的開端。

信息的及時傳遞對于公共危機的處理具有關鍵性的意義，不僅關系到社會心理的穩定，而且直接與危機的決策處理有莫大的關系，保證信息的及時性與準確性是控制公共危機影響解決公共危機的重要的前提，但是在現實中一些地方總是在危機發生后爆出瞞報少報的情況。政府在公共危機處理中信息的缺位和失語，有著深刻的歷史和現實原因，分析政府信息職能缺失的原因有助于進一步提高解決公共危機的效率，提升政府的形象和社會公信力，增強政府在危機處理中的社會動員能力和社會向心力。

一、政府危機治理中信息缺位和失語的歷史原因

政府在危機管理中的信息缺位和失語有深刻的歷史原因。中國的歷史傳統依然影響著中國政治文明的歷史進程，而且新中國成立初期嚴酷的內外部環境(戰爭與和平演變的危險以及經濟政治封鎖)，前蘇聯體制的影響以及革命黨思維等都是引起現在公共危機管理中政府信息缺位和失語的重要歷史原因。

封建專制體制成為現在政府信息職能缺位的根本性的歷史原因。首先，封建專制和家長制造就了中國固有的官本位意識。其次，封建社會“以吏為師”，政府與民眾的隔離，這種分離使政府具有相對的神秘色彩，導致了政府行為對民眾不用負責。最后，封建專制導致的中國臣民意識十分濃厚，普通民眾缺乏主體意識。

在受中國封建歷史文化的影響的同時，新中國成立后建立的政治經濟體制、內外部嚴酷的環境和革命黨思維對于當今政府處理公共危機中的信息缺位和失語產生了不良的體制和思維慣性，影響著政府危機處理的信息公開的效率和主動意識。我國建立的計劃經濟政治體制，在新中國成立后取得了巨大的成就，但是本身帶來的問題亦不容忽視。首先，計劃經濟政治體制要求中央和地方政府政策行動的一致性。服從國家的安排，這種計劃經濟政治體制在解放以后發揮了重要的作用，在短時間內扭轉了戰爭后中國的國內外困局，由此計劃經濟政治的安排成為一種行之有效的手段加以宣傳強化，體制的慣性使得一部分黨和國家領導人過分依賴這種計劃手段，崇尚“全能政府”，忽視或者不相信民間社會力量，造成了政府在公共危機管理中過分自信。其次，建國后面臨嚴酷的內外部環境強化了計劃經濟政治體制，這也是造成計劃體制影響時至今日的很重要的原因。國內經濟瀕臨崩潰，外部面臨美國強大的政治軍事壓力，以及后來面臨前蘇聯的軍事威脅，要求中國盡快轉變本國落后的經濟軍事狀況，計劃經濟政治體制應運而生，強調全國統一物力人力資源集中進行工業建設，保衛新生的社會主義國家和取得的社會主義成果。全國的統一性犧牲了地方政府的自主性和主動性，地方政府單純成為了國家政權執行機關。最后，革命黨思維是對政府信息職能最直接的威脅。中國共產黨在白色恐怖中發展壯大，一直作為非法組織存在，政黨在運行和發展中十分強調紀律和保密性，即使在奪取全國政權后，由于對于人民內部矛盾和國內外形勢的誤判，政府一直遵循戰爭年代的信息保密的規定，在改革開放后信息保密依然具有很強的制度慣性，直到現在一些地方政府以保密為借口拒絕信息公開，在公共危機期間，這種信息保密意識更加強烈。

二、政府危機治理中信息缺位和失語的現實原因

政府在公共危機管理中信息的缺失和失語不僅有深刻的歷史原因，而且有著深刻的現實性原因。這些現實性原因是政府公共危機管理中不愿不敢不能公開信息的具體原因。根據政府信息職能缺位的現實原因，不斷改進公共危機中政府的信息職能，強化政府信息職能的內驅力的同時不斷增強政府外部的壓力，推動政府行政的透明化以及危機管理中政府服務職能有效實現。

政府在危機管理中信息職能的缺位最重要的外部原因就是政府職能受制于國家政治體制造成的政府角色定位混亂。首先政府應該是有限的責任政府，而不是全能政府包攬社會的一切功能，注重發揮與社會和公民社會聯動作用，因勢利導發揮公民社會和民間組織在公共危機中的作用；其次政府在我國政治體制中實際上是處于政黨與社會之間，而且政府與政黨關系密切，政府主要對同級黨委負責，造成政府服務性職能嚴重缺失，政府更多的是發揮執行和控制職能，政府對上負責制的制度安排使得政府沒有必要的權利和義務就公共危機進行信息公布。

我國政治體制中地方與中央政府的長期博弈也是政府公共危機管理中信息職能缺位的重要原因。在計劃經濟體制下，地方政府無論從人事到財政到決策都是中央說了算，造成地方積極性不夠，而且也是地方政府僵化的重要原因，在市場經濟條件下，地方政府擁有一定的決策權、財政權和人事權，自主性大大提高。在激發地方政府的活力的同時地方政府獨立性增強，帶來地方保護主義盛行，基于地方財政和地方形象。以及政府官員的經濟政治原因，地方政府在面對公共危機時往往采取主動的打壓方式，力求將危機帶來的社會影響降到最低，不會主動對社會進行信息傳遞，有時甚至對上級政府也采取公關的方式，盡量遮掩危機的范圍和危害。

中國公民社會的孱弱也是地方政府面對公共危機時信息職能缺位的重要外部原因。公民社會的重要特點就是社會民眾對于自己權利有明晰的認識。表達自身的利益訴求。而中國公民社會由于先天和后天的原因總體上一直處于相對緩慢發展的狀態，公民社會的發展不足使得政府在一定程度上包攬了公民社會所應該執行的社會政治職能，造成社會民眾的壓力性動力不足，同時社會少數公民的責任維權意識可能會被地方政府當作社會不穩定因素加以壓制，形成了不好的社會示范效應，形成了公民維權和政府壓制的惡性循環，也延滯了公民社會的健康發育。

新聞媒體缺乏獨立性是造成一些地方政府敢于隱瞞公共危機的重要因素。新聞媒體的重要性在于媒體的社會警報器的作用，激發公民意識和社會前進的動力，美國走出政治腐敗和社會黑幕的時期就是得益于美國的進步主義，其中媒體功不可沒。媒體缺乏獨立性造成媒體必須依附于地方政府存在，利益一致性往往造成社會媒體站在地方政府一邊對公共危機進行刻意的隱瞞和宣傳；同時中國媒體存在“金元換新聞”現象，新聞記者“制造”新聞牟取個人利益，缺乏記者的職業道德，也讓地方政府有機可乘，山西發生的封口費事件就說明了中國媒體記者職業道德的缺失。

另外一些地方政府基于當地或者政府和官員考慮，是造成危機治理過程中信息缺位和失語的主觀刻意，其中既有基于本地發展尤其是害怕危機影響本地形象進而增加招商引資的困難的信息缺位和失語的原因，同時也大量存在政府官員為了保住自身地位的自私性考慮而造成信息的缺位與失語。公共危機治理中，政府掌握著權威的信息源以及先進的信息傳播方式，對于危機信息及時發布有助于掌握輿論導向以及引導和治理危機的負面效應，也許現在政府缺乏必要應對危機的正確態度以及利用媒體的能力，這也是現代地方政府致力于加強與媒體打交道的原因所在。