環境因素對深化高校后勤社會化改革的影響及優化對策

侯建設

伴隨著高校后勤社會化改革的不斷深化,特別是近年來的改革實踐,后勤工作出現了許多難以解決的問題,產生了不少無法化解的矛盾,問題多多,矛盾疊加,致使原來轟轟烈烈的后勤社會化改革出現了徘徊、停滯,有的地方甚至出現了“退而復原”的現象。深入探究之后不難發現,原因復雜,因素多樣。這里,筆者僅從環境因素入手,剖析其對深化高校后勤社會化改革的影響,并就如何優化改革環境進行一些思路方面的探尋。

一、現狀影響分析

高校后勤社會化改革是一項復雜的系統工程,它離不開社會大環境的支持,更脫離不了校內小環境的配合。目前,高校后勤社會化改革已經受到了國家宏觀政策環境、社會經濟環境和校內微觀環境等方面的嚴重影響。

(一)國家宏觀政策環境

國家制度環境是決定高校改革行為的重要因素。然而,近年來,隨著高校后勤社會化改革的深化,國家在相關政策支持方面存在著不到位或缺失的現象。

1.人事政策支撐不夠,制約著后勤人員的合理流向

后勤社會化改革意味著后勤實體將逐步從學校教育事業系統中剝離并走向市場,這就決定了社會化的后勤實體必須按照市場原則進行人力資源配置。換言之,后勤職工必須進行合理合法的分流。分流職工何處去?校內循環流動只是一時之策,走向社會、自謀職業才是理想的路徑。而實現由校內走向校外,就需要政府勞動部門出臺相關的配套政策。遺憾的是,目前有關高校后勤職工分流的配套政策一直是空白的,正是這一缺失,使得很多高校在處理分流人員時顯得很無奈。實現不了后勤人員依法合理的分流,就無法實現后勤人員的身份轉變,也就不可能從根本上解決后勤實體從學校事業系統中完全剝離的問題。

2.稅收政策變化不定,影響著后勤改革的長遠推進

后勤要社會化,必然要求社會資本進入高校后勤服務市場,社會資本的進入是以追求利益最大化為目標的。然而,高等教育的公益性決定了高校后勤服務的微利性,它與社會資本的目標是矛盾的。如何解決這一矛盾?遵循市場機制,運用稅收手段進行調控不失為一種長效的辦法,即通過制定稅收減免的法律法規,吸引社會資本最大限度地參與高校后勤社會化改革,鼓勵支持校內后勤服務實體大膽地進行注冊。從2000年2月28日財政部、稅務總局發布的《關于高校后勤社會化改革有關稅收政策的通知》開始,到2007年8月18日《關于經營高校學生公寓及高校后勤社會化改革有關稅收政策的通知》的出臺,7年來國家已先后發布了4個文件。這些文件的發布和實施,對后勤社會化改革起到了一定的政策性保障作用。但綜觀這些文件的特點以及在實際執行過程中的一些問題,我們不難發現,這些文件都是過渡性的部門行政法規,且有明確的時效界定,一般不超過兩年,這種稅收優惠政策的階段性和后勤社會化改革的持續性、長期性、艱巨性的矛盾,勢必影響著社會資本的引入和校內服務實體積極性的發揮。而且,2007年頒布的新稅收政策,縮小了高校后勤實體免征城鎮土地使用稅的范圍,取消了原政策中“對高校后勤實體的所得,暫免征企業所得稅”和“對在高校后勤社會化改革中因建學生公寓而經批準征用的耕地,免征耕地占用稅”的優惠政策。這一系列稅收緊縮的政策,加劇了后勤企業的危機感,他們盼望已久的新政策,不是長期順延,而是步步緊縮,這令他們感到不安。另外,2007年頒布的新稅收政策的期限是到2008年年底,目前期限已畢,但新的政策尚未出臺,是否還有,不得而知。

3.產權政策模糊不清,束縛著后勤改革的深化和發展

從高校后勤社會化的內涵來看,后勤實體建立現代企業制度是后勤社會化的關鍵所在,而產權明晰則是建立現代企業制度的第一步。而當前后勤改革的實際情況是高校后勤資產的所有權歸學校,真正屬于后勤實體的只是部分的經營權,并不具有對其經營資產的所有權、處置權和收益權。這樣的產權結構決定了后勤實體不能成為獨立的法人實體,導致了后勤實體按企業化運行的法人主體地位的缺失。這樣的產權現狀,也決定了后勤實體不可能真正實現自主經營、自負盈虧、獨立核算。所以,嚴格來講,目前已改制的許多后勤實體實際上是一種“模擬企業”,而不是真正的企業,很多后勤集團有名無實。

目前,對后勤實體的產權問題,許多高校都采取回避的態度,讓后勤企業以“零”租賃或優惠價租賃的方式對后勤資產進行運作。這種運作模式只是一種過渡時期的過渡辦法,隨著后勤社會化改革的深化和推進,產權問題已經成為影響后勤社會化改革的關鍵因素。

(二)社會經濟環境

1.社會經濟環境對校園的不良滲透呈擴大態勢

后勤實體從學校行政系統分離后,按照準企業模式運行,后勤的經費由原來的行政撥款改為通過有償服務獲取合理服務費用,校園內原來面向師生的福利性服務逐步取消并開始了有償服務。正是因為后勤實體這種服務模式的變革,引來了社會各方的爭議。比如,工商管理部門進入校園要求為學生服務的食堂必須進行工商登記注冊,更為嚴重的是有些地方的工商部門以學校后勤實體的名字不規范為由進行罰款。有一所學校后勤實體的名字為“后勤集團公司”,當地工商部門認為該名稱沒有注冊,違反《公司法》,開出罰單3萬元,并強行劃撥。稅務部門經常到學校查賬,公安部門天天到學校檢查暫住人口,勞動監察部門動輒檢查后勤的勞動用工情況,環境保護部門強收垃圾費、環保費,土地管理部門想方設法收取所謂的“土地受益金”,衛生監督部門、物價管理部門、新聞出版部門、計劃生育部門、愛衛會、街道辦事處等也都是后勤部門接待的“常客”。如此之多的各路“神仙”擁進校園,爭相“執法”和“行政”,已嚴重影響了后勤實體的正常運行,而且呈不斷擴大的態勢。

2.后勤實體因疲于應付而陷入無奈之境

面對政府管理部門和執法部門的“檢查”,后勤實體只能笑臉相迎,無奈地接受一些“吹毛求疵”的罰款,無奈地花費大量的人力、精力和財力,無奈地應付著這些在改革前很少有的麻煩。這種社會經濟環境的巨大變化,影響著政府的公信力,這種普遍的不正常的現象還嚴重制約著后勤實體的發展,消磨著人們對后勤社會化改革的信心,使人們在隱約之中有一種擔憂:后勤實體能走向社會嗎?若真的走向社會,又能走多遠呢?

(三)校內微觀環境

后勤社會化改革以來,學校的環境也在悄無聲息地發生著巨大變化,但令人憂心的是這種變化的態勢不是良性發展。

1.校內改革的不平衡羈絆著后勤社會化改革的腳步

后勤承載著為教學、科研服務和保障的重要職能,是高校的一個重要組成部分。在學校的管理過程中,后勤在先行、保障和配套等方面的基礎作用決定了后勤改革必須先行一步,這幾年的改革實踐也充分證明了后勤社會化改革相對于校內其他方面的改革的確是步伐較快、力度較大、成效較明顯的,但問題也正是由于后勤改革單兵突進、孤軍深入,從而陷入了進退維谷的境地。因為,校內的人事制度改革、干部制度改革、分配制度改革等雖然近幾年也在不斷深化,但相對于后勤改革仍然滯后,也沒有與后勤改革同步推進。同在一個校園,同為學校職工,卻承受著反差巨大的改革壓力,這樣的不平衡改革勢必造成校園的不和諧。

2.改革目標的危機動搖著校內人員的改革信心

綜觀高校近兩年的后勤社會化改革狀況,不難發現這樣一個事實:絕大多數高校在經過第一步改革即后勤實體和學校行政系統分開后,沒有進行以規范分離為標志的第二步實質性改革,即“剝而不離”,而使社會化改革陷入了停滯不前的困境,甚至有些學校退回到了改革前的狀態,在改革初期很多充滿激情和希望的改革實踐者,對改革的前景和目標產生了迷茫、困惑,出現了目標認識上的危機。面對這一現實困境,教育主管部門也提出了下一步改革和發展的思路和目標,但仍有不少人認為,所謂的目標只是一個戰略的、理想的終極目標,對下一步的改革缺乏具體的指導作用,改革者在改革的實踐中還是不知道怎么改,不知道做什么。特別是后勤職工,作為改革的直接參與者,這幾年品嘗了改革的酸甜苦辣,雖然感受到了廣大師生對后勤工作的肯定和贊許,但感受更多的還是迷茫和困惑,因為他們在改革的過程中社會地位和經濟地位不斷下降,不僅受氣,而且受歧視。時過境遷,當初爆發出的改革熱情現在已轉變為對改革的怨氣、抵觸和疑惑,甚至對改革失去了信心和希望。

二、優化環境的對策與思路

分析環境因素對當前高校后勤社會化改革的影響,就會啟發我們思考一個最基本的問題,即造成當前環境不佳的主要原因是什么。不難判斷,無論是人事政策的缺失、產權政策的模糊、稅收政策的不完善,還是態勢不斷擴大的不良的社會經濟環境的影響,抑或是高校內部不適宜的環境氛圍,都涉及高校后勤社會化改革的責任主體以及后勤社會化改革的參與者和實踐者,即政府、學校和廣大師生員工。所以,我們要想優化后勤社會化改革的環境,就必須認識到政府的主導和協調是優化環境的根本,學校的重視和支持是優化環境的關鍵,師生的理解和參與是優化環境的基礎。

(一)政府的主導和協調是優化環境的根本

我們知道,從1999年開始的全國高校后勤社會化改革,從根源上而言是由政府發動、組織和主導的一場高等教育領域的深層次改革。可以說,沒有政府的發動、推動,高校或后勤部門就不可能進行自身的徹底改革;沒有政府的統籌協調和組織領導,后勤改革的方向就不可能指向社會化。同樣,若后勤社會化繼續向前推進,沒有政府繼續強有力的主導和協調,后勤社會化改革就只能長期處于徘徊狀態。因為,前期改革過程中暴露出的各種問題和矛盾,如政策環境、社會經濟環境等的變化,急需政府也只有政府才能夠解決。所以,政府應該有組織地加大對高校后勤社會化改革深化前行的相關理論研究,并根據高等教育改革和發展的趨向以及高校教學、科研和師生生活對后勤的需求,提出一個符合國情、符合高校后勤改革現狀、遵循科學發展觀的后勤社會化改革目標。這個改革目標不能模糊不清,不可空洞無實,不要口號務虛,不應遙不可及,而應該是一個清晰明確、能夠衡量、可以接受、可行可控的指向。政府應該針對當前的新情況、新問題、新矛盾,盡快完善政策環境方面所需的配套人事政策、產權政策、稅收政策以及其他方面的特殊保護政策,以優化當前的政策環境和社會經濟環境;政府應該繼續采取強有力的措施,加大對全國高校后勤社會化改革的協調、監控和資金投入力度,以確保改革的快速、健康發展。

(二)學校的重視和支持是優化環境的關鍵

學校是高校后勤社會化改革的最直接受益者,也是高校后勤社會化改革的責任主體。面對當前高校后勤社會化改革過程中校內環境的變化和影響,學校應該采取積極的態度,針對不同的問題采取不同的措施,不斷優化校內改革的環境。首先,要盡可能地避免后勤改革“單兵突進”。因為近幾年廣大后勤人員已經承受了巨大的改革壓力,真正感受到了待崗失業和生存困難的滋味,若再不關注后勤群體的心態和壓力,學校將會出現不和諧的現象,改革的成本就會加大。當然,高校其他方面的改革如人事改革、教學改革、分配改革相對于后勤社會化改革而言較為復雜,但也應積極創造條件,使校內的各種改革都能夠整體推進。其次,高校要做好宣傳教育和各種利益群體的協調工作。面對改革目標的危機以及大家對各種利益訴求的需要,高校要加大思想教育的力度,在校內營造一種理解改革、支持改革、參與改革的氛圍。最后,高校要繼續加大對后勤工作、后勤改革的重視和支持的力度。后勤改革經過前些年的全面推進,取得了顯著的社會效益和經濟效益,高校已經享受了后勤改革的成果。盡管目前全國高校后勤改革進入了攻堅時期,也是比較困難的時期,但作為改革的責任主體,高校不能畏難退縮,學校領導應該投入更多的精力、財力,創新體制和機制,繼續解放思想,大力推進改革。只有如此,才能不斷鞏固和擴大已經取得的改革成果。

(三)師生的參與和理解是優化環境的基礎

在論及高校后勤社會化改革的受益者時,我們常常提到廣大師生員工,這是因為,通過改革,廣大師生支出同樣的費用可以獲得更好的服務態度、更高的服務質量。但在改革的過程中,大家的感受卻是“原來不收費的收費了”“原來低價格的服務現在提價了”等,并因此對后勤改革和后勤實體產生怨言,發泄不良情緒,甚至不理解改革、不支持改革。這種情緒和怨言在日常生活、學習、工作中反映出來的行為有時候是可怕的,是改革對象、改革的參與者對改革的一種態度,必然影響著改革的成效,制約著改革的步伐。高校應高度重視,要堅持以師生為本的改革理念,采取有效措施,加大與廣大師生員工的溝通力度,提高后勤管理和改革工作的透明度,通過教育、引導,必要時運用經濟補貼等手段平衡不同利益的關系,使大家理解后勤改革、支持后勤改革。

總之,環境因素在高校后勤社會化改革的過程中發揮著舉足輕重的作用,我們既要認真分析、評估環境因素對高校后勤社會化改革的重要影響,又要真正重視環境因素、調整環境因素,優化改革氛圍。這是高校后勤社會化改革的組織者、實踐者不能忽視的一個重要問題。

責編:路 童