協商民主在中國語境下的功能與空間

蔡　峰

摘 要:社會主義民主已被確立為中國政治文明建設的發展方向。在我國社會經濟體制不斷變遷和社會結構多元分化的情況下,選擇何種理想的民主化模式,并在中國政治發展不主張政治多元化的背景下,建立一種具有可持續性的長效機制,促進社會和諧發展,成為當前社會主義民主政治建設的一個關鍵性問題。協商民主的發展,為擴大公民有序化參與,化解各種社會矛盾,維護社會的和諧穩定作了一些有益的探索。浙江溫嶺圍繞行業工資協商開展的一系列創造性實踐,可視為對于協商民主在當代中國所發揮的功能與發展空間問題進行的初步探究。

關鍵詞:協商民主;有限協商民主;工資協商;溫嶺

中圖分類號:D08 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0007-04

發展社會主義民主是中國政治文明建設的前進方向。改革開放以來,隨著社會經濟體制的變遷和社會結構的多元分化,我國的民主政治已經順利實現了從以可控的、低度的社會分化為基礎的“非競爭性民主”到以社會多元分化為基礎的“競爭性民主”(選舉民主)和“協商性民主”[1]的歷史轉變。選舉民主使公共權力的合法性蘊涵在公民普遍同意的選舉選票之中,保證了人民當家作主的實現可能性。毋庸諱言,這種民主模式是人類政治文明發展的一大進步,也是中國特色社會主義民主的一個重要標志。然而,隨著改革開放的深入,單方面發展選舉民主而產生的不和諧因素日益增多,群體性沖突、勞資糾紛等社會矛盾不斷發生,迫切需要協商民主這種“使民主變得更民主”[2]的民主模式來緩和這些矛盾。而且,發展協商民主,正暗合了在中國政治發展不主張政治多元化的背景下,建立長效機制,促進社會和諧發展的大趨勢。因此,本文試以溫嶺行業工資集體協商制度作為考察對象,就協商民主在中國語境下的功能和發展空間進行初步探討。

一、協商民主及其在中國語境下的特殊意義

自1980年克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·M.畢塞特在《協商民主:共和政府的多數原則》中首次使用“協商民主(Deliberative Democracy)”[3]一詞后,協商民主理論開始受到政治學界的垂青。目前,西方對于協商民主的理解有三個觀點:一是協商民主是一種民主的決策體制,或者說決策形式。認為民主決策是平等公民之間理性公共討論的結果。二是協商民主是一種民主治理形式。強調通過公共協商來加強對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿,以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。三是協商民主是一種民主的團體組織或政府形式。認為協商民主是指一種事務受其成員的公共協商所支配的團體。[4]

協商民主理論的興起是對當代西方多元主義文化和普遍沖突的現實回應,也是對信息技術高速發展和協商實踐的直接反映。值得注意的是,正是這樣一種民主模式,幾乎一傳入就引起了中國政治學界的廣泛關注并迅速走紅。國內最早介紹“協商民主”的是2003年1月俞可平教授發表的《當代西方政治理論的熱點問題》和2003年4月林尚立教授的論文《協商政治:對中國民主政治發展的一種思考》。隨后,如朱勤軍(2004),陳家剛(2004),陳剩勇(2005),何包鋼(2005),梁瑩(2005),莊聰生(2006),李君如(2006),張獻生(2006),燕繼榮(2006)等,都非常及時地介紹了協商民主的基本理念及其最新的發展態勢。此外,一些學術雜志還開設專欄,如《馬克思主義與現實》于2004年開辟了“協商民主專題”等,2006年由中央編譯局出版社出版的“協商民主譯叢”更是掀起了國內學界研究協商民主的高潮。值得一提的是,從2003年開始我國對于協商民主的研究成果不斷增多,以中國期刊網為例,用篇名為“協商民主”作精確查找,文獻數量為:2003年1篇;2004年5篇,2005年16篇,2006年60篇,2007年142篇,2008年155篇。

協商民主在中國得以迅速發展,顯然難以完全歸因于當代學術信息傳播速度加快,而是有著更深層次的原因。

第一,市場化改革和信息技術更新是協商民主發展的助推器。“市場化改革打破了計劃經濟體制下國家壟斷所有社會資源,社會成員完全依附于國家的格局,第一次賦予了億萬民眾經濟民主的權利。”[5]可以說,市場化改革是不斷“下放權力”的過程,它喚醒了民眾自主行使或影響公共權力的意識,市場經濟體制下的利益驅動機制更是極大地刺激了民眾的政治參與熱情,從而使原先國家與公民之間命令——服從式的大一統權力結構調整為博弈式的協商合作結構。改革開放的深入和信息技術的發展,進一步拓寬了公民政治參與的渠道。互聯網信息傳遞的快速便捷性使其逐漸成為公民關心、討論政治和社會事務的重要載體,為實現更充分、更廣泛的協商民主注入了強勁的動力與活力。

第二,現代社會結構的多元利益分化為協商民主的發展奠定了社會基礎。如前文所述,西方協商民主理論的興起是對多元主義文化和普遍沖突的回應。而社會多元化是當今世界的普遍趨勢,對于社會主義中國也同樣如此。中國實行以公有制為主體,多種所有制共同發展的經濟制度,公有制為主體保障了公民享有公共權力,擴大了社會主義民主的廣泛性,公有制以外的其他多種經濟成分的共同發展,催生出新的利益階層、組織群體,促使社會利益的不斷分化和多元社會結構的形成。在多元利益分化的社會結構下,如何暢通多方政治力量的政治參與渠道,緩和不同群體之間的利益沖突,形成多元利益的協調和整合機制,并最終實現各方利益的最大化,向現代民主模式提出了挑戰。協商民主的基本理念正好契合了這些新要求。

第三,選舉民主遭遇的諸多挑戰和困境為發展協商民主提供了契機。選舉民主在中國民主化道路中的作用是不容否認的,但在改革開放以來的實踐中,選舉民主也逐漸暴露出一些難以突破的弊病。首先是波普爾所說的“民主悖論”,即民主選舉往往會產生非民主的領袖和政權,并導致專制的政策和統治。[6]這一點也為我國基層的一些民主實踐所證明。其次,可能產生多數人暴政的理論悖論。[7]選舉民主強調“少數服從多數”原則,往往使多數人的利益凌駕于少數人的利益之上,更何況“真理往往掌握在少數人手中”。再次,選舉民主加重了社會分裂的可能性。選舉民主又稱為競爭性民主,競爭是首要特征,然而競爭必然導致矛盾的增多和沖突的激化,處理失當甚至會走向社會分裂。誠如亨廷頓所講,任何一個國家都存在各種形式的階層分化,這些分化的標準可能是物質的也可能是觀念和信仰的。在選舉民主政治之下,為了取得選舉的勝利,競爭者往往會利用社會分化并進一步加劇和固化之,從而導致共識的缺失和社會的分裂。特別是在政治低制度化的發展中國家,政黨之間的競爭極有可能導致社會社會嚴重的兩極分化。[8]協商民主理論的發展正好可以彌補選舉民主的這些理論缺陷。

第四,協商制度化實踐為協商民主的發展培育了健康的土壤。目前,學界普遍認為,在我國,尤其是基層的協商實踐要先于協商民主理論的引介和研究。林尚立教授總結出中國已經形成的公民協商機制和形式:一是決策性公民協商,如村民會議、村民代表會議、居民會議、居民代表會議以及企事業單位的職工代表大會等;二是聽證性公民協商,包括浙江溫嶺所創造的“民主聽證會”等;三是咨詢性公民協商,如民主懇談會等;四是協調性公民協商,如重慶市萬盛區在2006年3月展開的“萬盛區和平社區設置垃圾箱圓桌對話會議”等。[9]齊衛平教授也分別從政治制度層面、社會治理層面、基層民主層面、公共參與層面對我國的協商民主實踐作了歸納和分析。[10]

二、溫嶺行業工資集體協商:打破勞資二元博弈的困局

臺州溫嶺市是浙江私營經濟高度發達的地區之一,全市現擁有非公企業2.6萬家。同全國各地情況相類似,溫嶺大量勞動密集型企業一直維持著低薪制。且由于工資由企業單方定價,同一行業內工人“跳槽”頻繁,企業陷入惡性競爭,部分企業一度出現嚴重的“用工荒”。企業主單方定價的低薪制普遍造成了“工人不滿,老板頭疼,政府擔憂”的局面。針對如何破解工人頻繁跳槽、企業互相挖角、哄抬工價等難題,溫嶺市進行了持續性的探索。2003年,在溫嶺市勞動部門和市總工會的推動下,經過6次協商,10次懇談,一場由政府主導、工會出面、勞資雙方參與的“羊毛衫行業職工工資懇談會”在溫嶺新河鎮取得成功。2004年開始行業工資集體協商制度向全市各行業推廣,在推廣的過程中,溫嶺市逐步形成了一些規范化的操作程序:

第一步,組建行業協會和行業工會,分別代表企業方和職工方,作為協商主體。溫嶺市出臺的有關政策文件規定:職工人數達到1000人以上的行業,原則上都要建立行業協會和行業工會。行業工會的組建由鎮工會牽頭,通過民主推選的方式,從一線職工中推選代表,組建行業工會委員會,對上接受鎮工會領導,對下開展對本行業各基層工會的指導,并代表職工與行業協會進行工資集體協商。自新河羊毛衫行業協會和行業工會成立以來,溫嶺市前后已組建了市級行業協會38家,在水泵、注塑、鞋帽、船舶修造、軸承等行業組建行業工會14家,覆蓋企業800多家,職工5萬多人。

第二步,劃分工種工序,確定行業計件工資單價。首先對各行業的工種和工序進行細致區分(如羊毛衫行業被區分為5大工種、59道工序),在此基礎上根據行業的特點和實際情況,選擇有代表性的職工,由勞動部門組織測試,確定各道工序的勞動定額。進而以當時農村入戶勞作的日實際工資為參照對象進行計算,再考慮本地的最低工資標準、物價水平和社會平均工資情況,計算出所有工種、工序的計件工資單價,作為協商的基準。

第三步,召開民主懇談會,討論協商工資標準。組織行業協會、行業工會以及企業主、職工代表就行業工資標準進行廣泛的民主懇談,具體工作分為三個環節:行業工會代表職工,與行業協會進行民主談判,平等協商;行業協會和行業工會分別組織會員企業和各企業職工對第一輪協商結果進行討論,充分征求意見,并在此基礎上開展第二輪協商;行業工會組織召開行業職工代表大會,討論并通過經協商的計件工資標準和工資支付等事項。

第四步,簽訂協議,明確工資標準。在勞動關系三方協調委員會主持下,由行業工會代表職工與行業協會簽訂行業工資協議書,對工資協議的期限、工資標準、工資支付辦法等作出明確規定,并報勞動保障部門備案。對于易受市場、價格、成本等方面影響的行業,行業工會和行業協會還約定,每年就行業工資(工價)調整進行一次集體協商,保證工資(工價)與社會物價指數和企業效益的增長相適應。[11]

溫嶺行業工資集體協商制度自推行以來,短短幾年間,在緩解勞資糾紛,維護社會秩序穩定,促進經濟社會的健康發展方面已經取得了明顯的成果,實現了政府與勞資“三贏”的成效。總結溫嶺成功經驗,可以概括為以下幾個特點:(1)行業工會的組建及其扮演的協調者角色是打破溫嶺勞資博弈困境的關鍵。把工資集體協商從單個“企業”上移到“行業”,一方面,提升了工會的地位和作用,相比企業工會的依附性,行業工會更具獨立性和話語權,能切實保證勞資雙方之間平等協商;另一方面,打破了行業內或區域性企業內工資定價不均衡的局面,可以有效解決單個企業內工資集體協商制度制定難,操作和維持更難等問題。(2)地方政府的推動是確保工資集體協商順利進行的重要因素。正是在地方黨委政府的決斷下,溫嶺市總工會才下決心介入勞資雙方的博弈,并創造出了行業工會這樣獨特的工資協商談判的協調者。可以說,“在中國目前的政治構架之下,地方政府主導的制度創新是基層政治改革、民主政治發展的制度動力。”[12]“民主懇談會”的成功經驗為行業工資集體協商的創造提供了豐富的實踐經驗。溫嶺市多年“民主懇談”實踐,“提高了決策形成和實施過程的透明度,提升了干部群眾參與基層民主政治建設的熱情和能力,緩解了干群矛盾,改善了干部的工作作風,在轉變政府職能、提高工作效率方面起到了積極作用,促進了當地經濟社會的健康發展。”[13]因此,“民主懇談會”為其衍生制度——行業工資集體協商制度的出現培育了成長的土壤。溫總理為此批示:“溫嶺的做法可以總結推廣。”[14]

三、協商民主在中國民主政治建設進程中的功能與空間

溫嶺行業工資集體協商制度對于深化經濟體制改革,推進民主政治建設,建立社會主義和諧社會具有重要意義。該制度中的協商機制打破了勞資二元博弈的困局,緩和了日益激化的勞資矛盾,同時也證明了協商民主理論在中國民主政治發展實踐中的重要價值和特殊功能。

(1)治理功能。“協商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式”。[15]首先,協商機制有助于轉變政府治理方式,變事后管理為事前或事中治理。傳統的企業單方工資低價方式,使勞資雙方的地位高度不對等、信息完全不對稱,雇員成為企業的附屬品,必須被動接受,這種對立的勞資關系必然導致勞資問題的凸顯和勞資矛盾的激化。一方面,工人采取大規模“跳槽”式的“用腳投票”機制來回應企業對他們權益的漠視,致使對企業的生產經營的沖擊加劇;另一方面,則通過上訪途徑,讓政府為員工說話。政府則疲于應對這些“燙手的山芋”。而協商機制的作用就在于,政府提前介入,組建帶有某種準官方色彩的行業工會,推動勞資對話。通過協商討論,增進企業主和雇員之間的相互了解,秉持實現合理工價的共同目標,反復協商、妥協,最終有效地解決了勞資糾紛等公共問題。正如德雷澤克和李斯特所講,“協商在四個方面有利于解決公共問題。協商在給定的問題上給人們提供了新的素材、事實和資訊;使人們注意對特定問題的新爭論;引導人們仔細考慮哪些是他們優先考慮的;創造一個人們相互討論和傾聽的社會互動環境。”[16]155其次,協商機制有助于節省政府治理成本。2003年,僅新河鎮羊毛衫行業,工人因工資問題發生上訪事件11次,上訪人數達120人(次),而從協商后的“零投訴”可以看出,協商機制為政府節省了大量的人力、物力、財力,降低了由特定官員強制執行所帶來的成本和沖突。再次,協商機制有助于密切干群關系,提升政府執行效率。何包鋼的調查顯示,“那些參加過民主懇談會的比那些過去沒有參加過民主懇談會的人更相信政府。”[16]157而且,運用協商機制形成的合法性決策更利于政府執行。

(2)利益協調功能。在當下中國,群體性事件不斷出現,勞資矛盾逐漸升級,干群關系日益緊張,究其原因都是社會分化加劇、社會主體利益呈現多元化趨向的結果。就拿勞資矛盾來說,一般認為我國的勞資關系是隨著國有企業改制和非公有制企業的產生發展而出現的,而勞資矛盾已然成為社會中最基本、最主要的矛盾之一。[17]在傳統計劃經濟體制下,企業中呈現“利益一體化”格局,無論是企業的管理者還是員工都是為了實現共同利益——國家利益的最大化,因而他們的利益需求趨同,是一體的而不是對立的。改革開放以來,隨著我國多種經濟成分并存的經濟制度催生著多種財富分配方式,進而形成不同的利益共同體,“自負盈虧”的管理模式直接導致企業管理層為了實現利潤最大化而把“掠奪之手”伸向了國家和員工,以致打破了傳統“利益一體化”格局,出現了多元利益主體,并加劇了勞資之間的對立和沖突。協商民主的發展正是“以利益多元為邏輯起點和前提條件”。[18]工資協商實質上是為勞資矛盾的解決提供了一套利益協調機制。首先,行業工會和行業協會的組建,為勞資雙方創造了獨立的協調者。其次,通過工資協商,勞資雙方在短時間內獲得大量的高質量的信息,增進彼此之間的了解,并且通過勞資雙方之間協商討論,最終會找到共同的目標,即企業需要員工,但需訂立合理的工價不至于企業虧損經營;而員工也需要企業,但也需訂立合理的工價不至于影響其基本生活需求。可見,勞資雙方之間存在著極高的依存度。事實上,正是勞資雙方的高依存度促使溫嶺行業工資集體協商的順利開展,從而保證了協商民主中利益協調功能的充分發揮。

(3)公民社會培育功能。公民社會是一個極具爭議性的概念,從其使用開始,就從未停止過對于公民社會的定位、作用和界限的爭論。一般來說,“公民社會的最主要、最明確的特征就是其‘自組織能力,即公民社會獨立于國家與市場之外,能夠形成各種支持認同的交往活動、擴展參與可能性和創造穩定且鞏固的網絡。”[19]因而,很多學者認為“公民社會的健康發展是民主政治發展的重要動力”,[20]是協商民主成功的基礎。但從另一個角度來看,中國多年的協商實踐充分證明協商民主有助于公民社會的培育發展。溫嶺的成功經驗,一方面拓展了利益表達渠道,政府、企業主和員工的“三贏”成效,更是激發了各協商主體參與對話和討論的熱情,培養了他們的公共精神和協商能力;另一方面不但培養了協商主體的理性品質,還有助于形成包容、妥協的良好美德。反復地協商討論,是勞資雙方逐漸趨向于理性,他們都不是一味壓低或者提高工價,而是通過平等、自由的對話、討論、辯論和協商,使雙方都能了解彼此的立場,再發生偏好的轉換和彼此的妥協,最終達成最合理的工價。這種政府、團體、個人之間的博弈和協商有利于促進我國社會主義民主政治的建設。“只有民主的國家才能建立一個民主的公民社會;也惟有一個民主的公民社會才能支撐起一個民主的國家。”[21]

誠然,協商民主有助于推動我國社會主義民主政治的發展,有助于社會主義和諧社會的建設,并且具有治理、利益協調、公民社會培育等諸多功能,還有超越選舉民主的諸多優勢,但協商民主并不是盡善盡美的,現實中的公民很難到達協商論者所要求的“覺悟”。協商民主在中國的進一步發展還有一些條件,如政府、社會、公民的協商意識仍需加強,公共協商的制度、機制和程序有待規范,協商場所尚顯不足,公共協商的開展還需資金保障等等,這也說明在中國推行協商民主,需要作相應的限定和調適,積極發展“有限協商民主”。[ 注 ]

改革開放以來的協商實踐告訴我們,在當代中國,協商民主不是選舉民主的替代模式,而是輔助模式,選舉民主與協商民主相輔相成,互補互助。2006年,中共中央《關于加強人民政協工作的意見》第一次明確提出,“選舉”和“協商”是我國社會主義民主的兩種重要形式。考察溫嶺行業工資集體協商制度,不難發現:一是協商討論的開展需要政治精英的推動,而政治精英仍然是通過選舉產生的;二是當協商討論遇到不能達成共識、分歧意見仍然存在時,溫嶺也采用投票的方式來解決爭端;三是協商討論中各種不同觀點、政策之間的碰撞也暗合了選舉民主中的競爭性因素。因此,當前我國最理想的民主化模式是綜合選舉競爭與協商審議的優點,讓“兩者之間保持適當的平衡,使民主建設既不至于變成不穩定的形式化的選舉民主,又不喪失協商民主的‘人民當家做主的本源精神。”[22]

注 釋:

“有限協商民主”的含義包括:一是要嵌入到中國的社會現 實中去,不可能完全按協商民主理論的設定的條件去做;

二是應用于重大事件的討論和決定上;三是漸進性,即需

要一個不斷完善和改進的過程。[澳]何包鋼.協商民主:理 論、方法和實踐[M].北京:中國社會科學出版社,2008。

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