略論我國文化體制改革與文化產業發展

常　莉　劉吉發

摘 要:文化體制改革與文化產業發展關系甚大,前者是后者的基礎和保障。我國的文化產業自黨的十六大明確提出文化體制改革任務以來取得了很大的進展,但依然存在體制瓶頸。文化體制改革需要進一步支持現代文化市場主體的培育,調整文化產業結構,改善宏觀管理,從而為文化產業發展提供更多更好的空間。

關鍵詞:文化體制;改革;市場主體;文化產業

中圖分類號:G12 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0025-03

我國的市場經濟體制改革已經取得了巨大的成就,與此相配套需要進行文化體制和政治體制的改革,其中文化體制改革不僅有助于鞏固經濟體制改革的成果,而且是進一步解放文化生產力、促使文化產業大發展的需要,而文化產業的發展是滿足國內不斷增長的文化需求的保證。從國際上來看,國家之間綜合國力的競爭,文化軟實力也已經成為必不可少的衡量指標。[1]

一、我國文化體制改革進展概況

黨的十六大對文化體制改革提出了要“按照社會主義精神文明的特點和規律,適應社會主義市場經濟的要求,逐步建立黨委領導、政府管理、行業自律、企事業單位依法運營的文化管理體制”。改革的目標是建立和完善政府文化管理體制以及文化經營單位的運行機制,使文化經營實現產業化運作。十六大除了明確提出文化體制改革的任務,還要求“抓緊制定文化體制改革的總體方案”。其后,我國進行了從2002年開始啟動,到2005年12月結束的文化體制改革試點工作。

文化體制改革的一個基本出發點就是對文化事業和文化產業實行“兩分法”,兩方面的工作都非常重要,文化事業單位須承擔更多公共文化發展的使命,而文化產業則要承擔起更多的經濟使命。由此,文化體制改革形成了如下的基本思路:即實現政府文化經營與管理職能分離,實現文化產業與現代企業制度的接軌。

沿著這個基本思路,我國的文化體制改革在政府文化管理體制、文化市場主體集團化和文化企事業單位內部運行機制改革等領域都取得了明顯的進展,并逐步明晰了文化體制改革所包含的兩大部類,即政府文化管理體制改革和文化市場主體產權改革的目標,前者在于建立健全與社會主義市場體制相匹配的公共文化管理體制和文化市場管理體制,后者在于重新定位政府與市場的關系,明確文化機構的市場主體地位,建立健全文化市場體系。文化體制改革自2005年底以后由之前的目標和路徑探索階段進入深化拓展階段。[2]

2006年,以全國文化體制改革工作會議為標志,文化體制改革從試點進入了全面推進和深化階段,中共中央、國務院發出《關于深化文化體制改革的若干意見》,提出文化體制改革的原則要求。指出要樹立新的文化發展觀,形成以公有制為主體、多種所有制共同發展的文化產業格局和統一、開放、競爭、有序的現代文化市場體系。同年,《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》系統闡述了我國“十一五”時期文化事業和文化產業發展的指導思想和目標,明確了“十一五”時期文化產業的發展思路。2007年,黨的十七大報告進一步提出,要推動社會主義文化大發展大繁榮,增強文化軟實力。2009年“兩會”中就文化發展取得一致認識,即要積極推動社會主義文化大發展大繁榮,大力發展公益性文化事業和文化產業,積極保護和開發利用傳統文化資源,加快發展文化創意、動漫等新興文化產業。在文化體制改革方面,文化部副部長歐陽堅在兩會新聞中心舉行的“文化市場與文化產業發展記者會”上表示要深化文化體制改革,努力消除阻礙文化發展的體制機制障礙,最大限度地解放和發展文化生產力,努力培育符合文化產業所需要的合格的市場主體,同時不斷提升公共文化服務的能力和水平。

在國家推進文化體制改革的不斷努力下,改革工作不斷破解難點,走向深入,出版、發行、影視制作、演藝等經營性事業單位整體轉制取得新的突破,文化事業單位改革不斷深化,不少地方研究建立公益性單位的績效評價機制,推行政府采購,鼓勵民辦公助和文化設施的共建共享,創新公共文化服務的投入機制和運行機制,探索進一步深化事業單位內部改革的新途徑。公共文化服務的投入機制和運行機制不斷完善,文化產業融資渠道逐步拓寬,文化傳播渠道建設和整合速度逐年加快,以文化企業為主體的對外文化貿易取得新的進展,文化產品和服務出口出現可喜增長勢頭,文化體制改革已經步入在面上展開、向縱深發展的新時期。[3]

二、文化產業發展的體制瓶頸

文化體制改革是文化生產力釋放的前提,也是文化產業健康快速發展的保障。我國在2000年提出了文化產業的概念,黨的十六大報告明確提出了發展文化產業的目標,之后文化產業的發展取得了快速的進展,但我們還應該清醒地看到,制約文化產業進一步發展的眾多因素中,體制性障礙依然是非常突出的,甚至是文化產業發展的首要障礙。[4]在一定意義上說,不進行文化體制改革,文化產業就難以真正做大做強。[5] 深入分析當前影響文化產業發展的體制性因素是確立文化體制未來改革方案的重要依據。

1.企業經營機制轉變的體制束縛。文化企業是文化產業發展的微觀基礎,只有讓它們成長為真正意義上的市場主體,才能夠實現文化產業的大發展。已有的文化體制改革推動了文化事業向文化產業的轉變,經營性國有文化企業被推向市場,部分企業成為合格的市場主體,正在享受著文化體制改革帶來的政策資源和市場機會。但依然有很多企事業單位的改革不到位,一些經過產業化改制的文化單位僅是形式上的改變,內部運行機制依然陳舊落后;一些非經營性的國有文化經營單位雙重定位,依然受困于“事業”和“產業”的界定問題,產權制度不明確,國有資產產權所有者缺位,主體虛置,缺乏獨立的法人資格,致使這些文化經營單位依然缺乏競爭力和自我發展能力,經營績效不佳。企業經營機制轉變中出現的問題,歸根結底在于文化體制改革的不到位,所實施的具體政策在執行力度、準確度和普及度上都有欠缺。

2.國有文化資源開發的體制性瓶頸。國有文化單位經營機制轉變的遺留問題還會衍生另外一個重要的制約,那就是國有文化事業單位和公益性文化單位所擁有的大量的文化資源難以得到良好的利用,很多資源處在低水平使用狀態,遠未實現資源的市場配置,既沒有發揮其文化效應,也沒有實現經濟價值。究其原因,盡管也包含著資金、創意、運作方式等方面的問題,但核心的原因在于資源的擁有者不是真正意義上的市場主體,故而缺少活力,缺乏競爭和發展的內在動力,只有激發出它們的內在潛能,才能夠促使我國豐富文化資源的活化和利用,使其能夠向優勢企業流動,從而使文化資源無限的潛在價值得以發掘,發揮出傳播文化和發展經濟的雙重功效。

另外,文化產品的開發需要文化載體、創意、資金、人力等多種資源的結合,這些資源往往屬于不同的文化單位,現有的文化管理體制依然是條塊分割的狀態,這極大地制約了文化產品的創新和發展,如大型的文化旅游項目,開發過程中需要協調橫向和縱向的眾多管理部門,沒有大文化思路下的文化管理體制上的突破,就難以形成大旅游的恢弘氣勢。

3.文化產業結構優化升級的制度性障礙。文化產業結構是現存一切文化關系的制度性反映和總和。文化產業結構存在著低水平供求關系與非對稱性結構矛盾,其內部發展不均衡,不同行業之間的發展速度和發展規模相差很大,基礎性文化行業和具有較高間接效益和長遠效益的文化行業的發展速度和規模不理想;文化產業經營單位眾多,但產業組織的集約化程度不高;文化產業所有制結構不合理,民營文化企業發展滯后,非公有制經濟成分比重偏小,投融資渠道狹窄。因此,我國文化產業結構的優化升級,不僅是文化產業自身發展的必須,也是解決我國經濟發展結構性矛盾的需要,文化產業有必要成為當代中國國民經濟和社會發展的一個重要組成部分,成為整個中國產業結構的重要組成部分。中國文化產業結構具有明顯的文化行政管理制度色彩,反映的還是政府從意識形態管理需要出發,對文化產業資源配置的一種權力安排與部署。[6]也因此,文化產業結構的調整需要克服對原有體制的制度性依賴。

4.文化產業發展的宏觀管理限制。我國文化產業的管理分屬多個部門,從事文化管理的行政部門包括文化部、國家新聞出版總署、國家廣播電視總局、國家文物局等,監督文化產業和文化貿易的政府部門還有商務部、信息產業部、國家旅游局、國家版權局、國家體育總局甚至包括教育部等。這一方面造成多頭管理,管理越位現象,文化產業在發展中無所適從,另一方面也出現責任不明,管理缺位的情況,這與大文化的發展方向是相違背的。此外,從文化產業政策來看,我國的文化產業政策很不完善,立法層次低。很多文化產業政策重點在于規范文化產業發展,而在支持文化產業發展方面提供的能量有限,同時,由于現行文化管理與文化產業政策主要由不同行政主管部門制定并以政府的名義發布,因此,行業和部門的利益保護色彩比較濃重,文化產業政策的結構性矛盾和體制性障礙明顯。[7]

三、基于文化產業發展的文化體制改革思考

我國文化體制改革的現有進展很好地支撐了文化產業的發展,對文化產業的繁榮做出了巨大貢獻,但文化生產力的釋放仍需進一步調整文化生產關系,即需要對文化體制進行深入改革,根據當前制約文化產業發展的體制性因素,文化體制改革應該在以下方面深入推進從而為文化產業的發展提供更好的支撐。

1.培育現代文化市場主體。培育合格的文化市場主體,需要推進經營性文化單位的轉企改制,也需要努力深化文化事業單位的改革,前者在文化體制改革過程中已經取得了很好的效果,當前需要加強的是對那些具有公益性的國有文化事業單位的培育,只有將它們轉化為真正合格的文化市場主體,才能夠實現文化資源的充分開發和利用。對此,應該進一步認識到產業化和公益性并不矛盾,公益并不是文化事業的專長,那些被產業化方式經營的文化符號同樣具備“公益”的效應,而且一定程度上因其更強的滲透力和更大的覆蓋面,在傳播知識、弘揚美德、開拓思維、提升文明程度等方面的功能更強大,現實中一些文化事業單位因不愿意丟掉來自財政的支持往往過多地強調自身的公益特性,這些單位沒有能力也沒有積極性去獲取市場資源,依然沉浸在“財政投資幻覺”中,認為政府投資可直接形成文化生產力,而事實上依靠政府撥款難以走出緊張運行狀態,[8]故而文化體制改革應該明確市場化的方向,給予大膽的肯定,把純經營性國有文化單位和公益性文化單位中的經營部分推向市場,變為多種形式的文化產業,使其成為獨立的法人實體和市場競爭的主體。此外,還要更加積極地嘗試放開文化產業化運行的范圍和領域,例如把一些博物館、圖書館也大膽地推向產業化運作軌道,即使是新劃定的事業單位,也同樣要將其推至直面市場的位置,要講求效率、改善服務、增強活力,像企業那樣地運作。

2.推進文化產業結構調整。將文化體制改革與文化產業結構調整相結合,按照資源優化配置、產業內部均衡發展的原則,進行產業結構的戰略性調整。文化體制改革應能促使文化產業在組織結構、所有制結構、生產力結構等三個方面得以提升。

文化產業組織結構提升需要培育文化產業集團公司和產業示范基地,形成完整的文化產業鏈。首先,應通過政府引導、市場調節、龍頭帶動,著力培養一批規模大、檔次高、效益好的支柱企業,發展壯大現有優勢企業,借以提高其帶動能力和市場競爭能力;同時,將具有一定規模且效益好的龍頭企業作為核心,聯合一系列生產上下游產品的企業,組建大型企業或企業集團,借以加強上下游產業的聯系,實現優化組合,提高效率。

我國文化產業所有制結構的顯著特征是長期以來在文化產業領域實行國家專營。優化文化產業的所有制結構,需要大力發展民營文化產業,培育若干重點民營文化企業,發展一批“專、精、特、新”的中小型文化企業,切實落實民營文化企業與國有文化企業一視同仁的國民待遇;制訂完善非公有資本參與國有文化單位改革、文化設施建設和興辦各類文化產業的政策;鼓勵社會力量參與公益性文化事業的建設和管理。改革一系列不相適應的體制和機制,實現體制和制度創新,消除妨礙文化產業結構調整和體制改革的制度性障礙,形成多種所有制成分共同辦文化產業的新格局。

文化產業生產力結構的調整可以有效地克服和解決制約文化產業發展的結構性矛盾。提高文化產業的生產力需要重新進行產業形態劃分,加大產業發展規模的投入,培養良好的文化產業環境,提升文化產業發展所需的社會資本、人力資本和文化資本并對之進行資源整合,之外,由于文化產業本來就是現代科技的文化產物,是高科技與高文化的結晶,高新技術在文化產業領域的應用發展會提升人們文化消費的體驗并進而提高文化產品的附加值,要加大科技投入,以提升文化產業的生產力結構。

3.加強和改善宏觀管理。現有文化產業的發展缺乏良好的制度保障,文化體制改革是文化產業發展的制度安排和制度保障。[9]制度層面最基本的支持來自管理體制的合理有效。文化產業多部門管理現象,作為制約產業發展的一個嚴重的問題,對政府部門的職能進行大調整勢在必行,必須徹底改變配置不合理、人員、資源的浪費現象,對資源和機構做出整合、調整,[10]但應認識到其中的工作因為涉及面大,難度和阻力都將會客觀存在,問題的解決很難一蹴而就。因而,在體制改革中不宜采取激進的方式,比如將所有的管理部門整體歸并、整合精簡、統一辦公,這很可能造成流于形式,不能解決問題反而造成混亂。可以采用漸進式的部門再造方案,即對文化管理部門中職能交叉嚴重的業務進行重組,對分割嚴重的業務進行劃轉。如北京市的經驗是組建文化市場行政執法總隊,按照載體內容進行監管,如對手機、樓宇電視、移動電視、互聯網等的監管,而電影的審查、攝制、發行和放映等業務通過劃轉改變原來的分割管理狀態。[11]

宏觀管理的加強,一個重要的方面在于要提高管理部門的政策執行能力,確保政策的精神能夠被正確地領會吸收并及時落到實處,成為企業在經營機制轉變中可以依賴的資源。如在2008年10月份出臺的文化體制改革的114號文件,其中包括《文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業的規定》,涉及員工的收入分配、社會保障、人員分流安置,還涉及經營性文化事業單位改制為企業后享受的優惠政策等內容,對轉制企業稅收負擔等很多方面都有明確的規定,但只有促使企業充分領會政策精神,加大改革的緊迫感,抓好落實,才能更好發揮其價值。

參考文獻:

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[責任編輯:黎 峰]