公民社會視野下中國志愿服務發展與社會支持性因素探討

趙銀俠

摘 要:根據我國志愿服務發展的現狀與問題,應順應國際公民社會的發展趨勢,將我國志愿服務納入到公民社會的視野之中,逐步轉變目前“以政府引導的志愿服務”組織方式,著力扶持和發展民間志愿者組織,以民間志愿者組織為主體來發展志愿服務事業,促進我國志愿服務的規模化發展與可持續發展。

關鍵詞:公民社會;志愿者組織;志愿服務;社會支持

中圖分類號:C91 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0042-03

2008年,在我國的一些媒體報道中,“公民意識”、“公民責任”、“志愿者”“志愿服務”等相關詞匯頻繁出現,引起社會的高度關注。而這些詞匯所承載的則是一幅幅志愿服務的生動畫面以及由此所引發的深刻的思考。從“南方雪災”、“汶川大地震”“北京奧運會”重大事件所激發的志愿服務行為中,人們既感受到了蘊藏在民間的巨大能量、互助熱情與覺醒的公民責任意識,同時也發現了在面對這些突如其來的龐大志愿者行為與慈善熱情時,我國在志愿服務的法律法規、制度管理與組織能力等方面尚存在一些缺陷與不足。如何使重大事件涌現出的志愿熱情與行為得以持續化、日常化,有效地引導、組織志愿服務,有效地激發和保護公民的參與熱情,是需要研究的重要課題。本文在這方面做些初步的探討。

一、中國志愿者組織及服務發展狀況與特征

志愿服務是指以“奉獻、友愛、互助、進步”的志愿精神為價值取向,以人文關懷、權益維護、社會責任與公益利他等為內容,以“互助或自助、慈善和為他人提供服務、參與、倡導與運動”[1]為主要形式,自愿的、不計報酬的社會行為。 志愿者是志愿服務的行為主體,“‘志愿者有廣義和狹義之分,廣義志愿者指那些具有志愿者精神,能夠主動承擔社會責任而不計報酬的人;狹義志愿者指通過社團、組織或機構參與社會事務,不為報酬地自愿承擔社會責任的人。”[2]志愿者組織是指專業從事或部分從事志愿服務的民間非營利組織。

從20世紀90年代開始,我國志愿服務事業在全球志愿服務潮流的影響以及政府的直接推動下,取得了長足發展。“據民政部門統計:2006年我國志愿服務人數總計已達到2800萬左右,其中青年志愿者2000萬,社區志愿者600萬,各類大型活動及奧運志愿者約70萬(其中奧運志愿者7.5萬人),民間NGO志愿者45萬,外國志愿者5.5萬。”志愿服務內容已覆蓋到社會服務、環境保護、社會援助、大型活動等眾多領域。[8]107我國志愿服務與國外志愿服務比較具有以下發展特征:

1.國內志愿服務以政府組織引導的方式為主,民間志愿者組織力量弱小。我國志愿服務主要是在政府的直接領導與推動下發展壯大起來的。共青團中央指導下的中國青年志愿者協會與國家民政部推動組建的社區志愿者組織,是國內目前志愿服務規模較大的2個志愿者組織。中國青年志愿者協會已形成了省、市級,甚至縣級青年志愿服務組織網絡,青年志愿服務活動已覆蓋全國城鄉很多領域。截止到2005年,“全國社區服務志愿者組織已發展到9萬多個,社區志愿服務人數已達到600萬人。”[3]108青年志愿者組織與社區志愿者組織及其志愿者已成為中國志愿服務的主體力量。而民間志愿者組織發展則相對滯后,在組織開展志愿服務方面所發揮的作用十分有限。在全國已正式登記注冊的32萬個各類民間組織中,僅有少數是專業或兼業從事公益性志愿服務的民間志愿者組織。如,西安市目前約有100多個民間組織與團體,而專業從事志愿服務的民間組織僅有4家,而且是在近兩年才相繼成立起來的,這些組織在管理能力、志愿活動的策劃能力以及志愿服務的動員能力等方面均處于較低的水平。

2.國內志愿者組織的活動經費來源以政府財政支持為主,政府對各類志愿者組織的資金支持存在極大的不平衡性。青年志愿者組織以政府財政撥款為主,社區志愿者組織以政府撥款與自籌資金相結合方式為主,民間志愿者組織以會費、社會的捐助、國內基金及國際基金資助為主。目前政府尚未將民間志愿者組織納入到其財政資金支持的視野之內。

3.我國公民自愿性的、日常化的、有組織性、長期性的志愿服務參與不足。目前國內的志愿服務行為主要表現為社區鄰里之間自助互助的非組織性志愿行為與政府部門動員的志愿行為。公民志愿服務的自發參與率較高,有組織的參與率較低,年平均參與時間較少。據2001年,國家計委社會發展研究所一項“中國志愿服務計量研究課題”的調查的數據顯示:我國公民志愿服務的參與率為85%;人均年志愿服務時間為21小時;51.3%的人一年只參加過一次志愿活動;有組織的志愿服務參與率30-40%左右,其中,由政府或單位組織的志愿服務行為約占組織性參與的60% -70%。[4]這狀況與國外的志愿服務有較大的差別。在一些西方國家,據統計,每年至少參加過一個志愿者組織服務的公民比例,美國為82%,德國為68%,英國為53%,法國為39%,日本為36%,香港為20%。[5]。美國人均志愿服務時間為1277小時,英國為1460小時,加拿大為162小時,澳大利亞為160小時。在美國15%的志愿服務屬于政府行為,85%為非政府行為。[3]106由此可見,我國絕大多數人的志愿行為僅處于偶爾做好事的層面,志愿服務還沒有內化為公民的生活方式,成為一種公民集體自覺意識。

4.現階段國內的志愿服務以滿足社會弱勢人群的生存與安全等低層次需求為主要內容。由于我國社會保障體系還不健全,目前志愿服務的重點多被放在了補充國家社會保障不足方面,志愿服務主要集中在為弱勢人群提供幫助、社區安全、扶貧、環境保護、大型活動服務上,志愿服務的層次較低,僅處于滿足社會基本需求的層面上。而西方國家的志愿服務(由于社會福利保障措施的健全,解決了社會成員的基本生存問題,)已提升到了衛生、教育、健康環境、援助、權力維護與監督的較高層面,成為公民的人格范式。

5.道德價值是當前志愿服務追求的主要目標。我國倡導志愿精神與志愿服務主要是以彰顯志愿精神與志愿服務的社會道德價值為目的的,志愿精神與志愿服務被置于主體道德的追求層面。而國外的志愿精神與志愿服務則體現的是公民責任與義務,已內化為主體的自覺行動。

由以上特征可以看出,我國公民參與志愿服務的水平還相對較低,民間志愿者組織數量偏少、實力弱小,目前規模化志愿服務與公民社會組織基本處于脫節狀態,這一狀況應逐步改變。

二、順應公民社會的發展趨勢,合理定位我國志愿服務發展的方向

公民社會是指“國家與家庭之間的一個中介性的社團領域,這一領域由同國家相分離的組織所占據,這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而形成,以保護或增進他們的利益或價值。”[6]公民社會部門是由非政府組織、宗教團體、工會組織、土著民族組織、慈善機構、社區團體和私人基金會構成的。志愿性、獨立性、公益性是公民社會的三大要素。公民社會的形成與發展是社會結構由“國家權力型”向“公民社會權力型”轉折的重要標志。近20年間在國際發展領域,公民社會在彌補國家公共部門服務與市場機制不足、推動社會文明進步方面日益發揮出重要作用。志愿者與志愿者組織是公民社會的行動主體,志愿服務是公民社會推動社會公益性事業發展的重要行為方式,是公民社會賴以存在的基礎。

合理定位今后我國志愿服務的組織方式與發展方向,將有利于社會結構的轉變,促進公民社會的快速發展。當前國內理論界對我國現階段公民社會與志愿服務的基本定位是“政府引導的公民社會”與“政府引導的志愿服務”。如:俞可平教授認為:“中國的公民社會明顯地區別于西方,而具有‘中國特色。中國公民社會最主要的特征在于它是一種‘政府引導的公民社會。與西方發達國家的公民社會相比,中國公民社會也同樣具有非政府性、相對獨立性、非營利性和自愿性等基本要素。”[7]江汛清教授認為:“目前中國最為活躍、規模最大、影響最大的青年志愿者隊伍與社區志愿者隊伍,都有自己的組織體系,都與一定的政府組織聯系在一起。”[3]101丁元竹教授認為:“中國志愿活動大部分是配合政府的工作展開,活動與政府政策導向關系密切。”[11]

另有一些學者認為以“政府引導的志愿服務”方式在我國具有較強的推動優勢,主張在當前和今后應繼續發揮這一主導性作用。如:譚建光教授認為 “中國的各項事業都是在黨的正確領導下才能健康發展,不斷繁榮和興旺。志愿服務需要得到黨和政府的領導與推動。應該在黨和政府的支持下建立志愿服務統一協調機構,這一機構最好由省級或市級政府部門組建與領導,其功能不是獨立開展服務活動,而是對于各種志愿組織的行動進行資源支持、規劃、評估等。”[9]我國近20年的志愿服務發展實踐也證明,在市場經濟與公民社會發展初期,通過政府部門組織開展志愿服務,對于志愿服務活動經費的落實,志愿服務規模化發展、青少年的文明道德行為培育等發揮了積極作用。但政府對志愿服務的過多組織參與和干預也引發出一些問題,如,抑制了民間志愿者組織的發展,志愿服務行為短期化,不利于公民長期志愿服務意識與行為的培育和公民責任意識的提升等等。筆者認為,應根據我國“小政府、大社會”的社會體制改革的方向與國際公民社會的發展趨勢來規劃未來志愿服務發展,從 “政府——市場——公民社會”均衡發展的角度來定位志愿服務的組織方式,充分發揮公民社會組織的積極作用。為此,政府應盡快轉變角色和策略,由對志愿服務的組織領導轉向政策扶持與政策引導,由對某些志愿者組織的重點扶持轉向對民間所有志愿組織的全面扶持,有意識地發展壯大民間志愿者組織,推進以民間組織為主體的志愿服務事業格局的形成。

在我國發展以民間志愿組織為依托的志愿服務,將有利于實現社會組織的自愿性與個體行為自愿性的真正“結合”,對我國公民社會的進一步發展壯大有積極的促進作用。中外志愿行為發展的歷史表明,互助互愛的志愿思想及行為并不是現代社會所特有的行為現象,它曾以不同的形式存在于國內外歷史上的不同時期和不同的社會形態之中。不同時期和不同的社會形態對志愿行為的組織方式與表現方式則集中反映了該社會的經濟發展水平、政治體制、執政理念與社會結構特征。可以說,以公民社會組織為主體開展志愿服務活動是人類歷史上志愿服務事業的最高層次,在這個層次上實現了組織的自愿性與個體行為自愿性的真正“結合”。從這個意義上講,我國應逐步將由政府部門引導的志愿服務的組織方式轉變為由民間組織引導的志愿服務組織方式,在我國盡早實現這種社會自愿性與個體自愿性的“結合”,以減少志愿服務的行政色彩和運動色彩,增加志愿服務的自愿性和內在動力,促進志愿服務的長期性與可持續性。

三、創建社會支持性環境,促進民間志愿組織與志愿服務的發展

為促進民間志愿者組織與志愿服務的公民化發展,應發揮政府、企業、社會個人的共同支持作用,具體建議如下:

1. 發揮政府的職能作用,創建民間志愿組織發展的法律與政策支持環境。

(1)盡快完善志愿服務的法律體系。目前我國針對志愿服務的法律法規尚存在不完善的地方,主要表現為:我國只有少數省市(10個省市)制定了志愿服務地方性法律條例,尚未形成一部完整的全國性志愿服務法律條例;現行法律缺乏公益法人制度界定。“《民法》將法人分為企業法人、社會團體法人、事業單位法人和國家機關法人四類,但沒有公益法人制度設置,這使得近年來蓬勃發展的公益組織在法律上難以定位”;[3]127在國家榮譽上,志愿者還沒有獲得法律明確定位。《憲法》中“國家榮譽”條款太籠統,缺乏榮譽主體的細則規定與說明,國家還沒有制定專門的“國家榮譽法條例”,從法律上來確認志愿者的榮譽地位,致使普通人的志愿服務行為不能獲得相應的社會榮譽。[10]

為保障民間志愿組織與志愿服務的健康發展,①有必要盡快制定《中國志愿服務法律條例》,以明確志愿服務過程中所產生的行為主體、組織及服務對象間的權利關系,明確政府、企業、個人的社會責任與義務關系;②在《民法》中加入“公益法人”條款,明確公益法人的權利義務;③細化《憲法》中 “國家榮譽”條款,對榮譽主體的評定程序、評定標準、榮譽方式應有專門立法規定。

(2)建立完善針對民間志愿服務行為的鼓勵性政策。目前國內針對慈善與志愿服務行為的鼓勵性政策主要有:①稅收減免政策。國家新稅法政策出臺后,將以前企業捐贈“在應稅所得額3%以內予以扣除”的免稅額度提高到“在應稅所得額12%以內予以扣除”,以鼓勵企業的捐贈積極性,但同時仍附加有“必須在10多家特批的慈善組織捐款才有效”的限制條件;②地方性鼓勵政策。如上海市民政局,2004年專門制定了志愿服務鼓勵性政策,該政策規定:公務員做義工,其行為可納入公務員的道德考核;大學生做義工,可作為學業上評估的優先條件;健康的低齡老人做義工,則可以“預存”今后接受別人的幫助;[5]③倡導行動性鼓勵政策。從2004年起,團中央啟動了在校中學生成人預備期志愿者服務活動,并規定把完成48小時以上的志愿服務作為參加成人宣誓方式的必要條件,鼓勵中學生利用假期參加社會實踐活動和志愿服務活動。所不足的是,團中央的這一倡導行動沒有硬性的要求,不與學業成績、就業掛鉤,缺乏相應的動力機制。

要改變目前志愿服務鼓勵政策不足與乏力的現狀,第一,要盡可能地減少對志愿服務活動的一些人為的限制。在可能和情況下,對稅收政策應進行再次調整,盡快出臺企業與個人社會公益事業捐款的全部免稅政策。第二,各地應根據當地實際,創造性地制定一些適合本地志愿服務發展的鼓勵性政策,在社會榮譽、獎勵、就業、升學等方面為志愿者提供支持,激發公民參與志愿服務的積極性與主動性。另外,在鼓勵性政策的制定中也可吸納國外的一些好的經驗和做法。如美國、韓國、日本、印尼等國家,在大學里專門設置有“服務學習的課程,要求學生在規定的時間里要到一個企業或社區去服務,達到一定的時間給予學分,缺少這個學分,不能畢業;[11]美國 “全國與社區服務法案”規定,對于做滿400小時的青少年義工,政府每年獎勵4725美元的獎賞金;美國一些著名企業也很重視畢業生在校期間的社會服務紀錄,常常把它作為招聘員工的一個標準[12]等等。國外的這些好做法可為我所用,最好將其轉化為政策制度,落實在實際工作中。

2.拓寬民間志愿組織發展的資金渠道。隨著我國經濟的發展,國家綜合國力的不斷提高,國際基金對國內民間志愿組織的支持力度在逐漸減弱,國內民間志愿者組織所賴以生存的資金在不斷縮水,志愿服務活動經費的不足已成為民間志愿者組織發展的瓶頸和制約因素。可從以下途徑改變這一狀況:

首先,政府應適當為民間志愿組織提供必要的資金支持。政府的資金支持形式可多樣化,地方政府可設立民間志愿組織發展基金,由基金為本地民間志愿組織提供必要的工作經費與活動經費;政府也可通過每年推出社會公益項目由志愿組織競標的方式,為民間志愿者組織提供活動經費;政府還可作為第三方以為志愿服務對象支付服務的方式,來購買民間志愿組織服務。

其次,企業及個人捐贈應成為今后民間志愿組織經費的重要來源。據央視國際2006年2月6日報道:中華慈善總會每年收到的捐贈大約75%來自國外,15%來自企業,10%來自個人。[13]而目前來自國內企業與個人的慈善捐贈多用于扶貧、賑災、救助等項目上,用于支持民間志愿組織發展的資金非常少。如何將國內企業與個人中蘊藏著巨大的捐贈能量激發出來,用于扶持民間志愿組織的發展,是一項具有挑戰性的工作。為此,要逐步建立和完善國內企業社會責任信息會計披露制度,增強企業社會責任的透明度,激發企業的社會捐贈意識與社會責任感;要拓寬企業的慈善捐贈渠道。企業與個人不僅可以向慈善機構捐款,由慈善機構將捐贈資金用于社會公益事業,企業與個人也可直接向民間志愿組織捐款,參與民間組織的志愿服務項目。企業與個人無論采取哪種捐款方式都應享受稅收獲免權,以此調動社會捐贈積極性。

3.提升公民參與民間志愿組織服務的意識,壯大民間專業志愿組織。公民的志愿服務參與程度是衡量公民社會發展水平的一個重要指標。目前制約我國公民志愿服務參與的因素主要是民間志愿者組織數量少、規模小、管理水平與能力低、活動資金缺乏以及公民參與意識不高等。要改變這一現狀:

首先,應提升民間組織志愿的管理能力和志愿活動的策劃能力,用豐富多彩的活動吸引公民參與。科學規劃組織的使命、愿景、目標和策略;建立健全組織日常管理制度;合理設置服務崗位,發揮每個志愿者的能力與專長,做到人盡其才,才盡其用;建立定期的工作評估與表彰制度,及時肯定志愿者的作為與表現;尋找有利資源,為志愿者提供能力培訓、學習與交流機會,通過培訓學習交流,以彌補志愿者原單位的不足,豐富他們的生活,增強組織的吸引力與凝聚力。

其次,應加強媒體對民間組織開展志愿服務及社會效果的宣傳報導。政府志愿者組織管理部門應與媒體合作,每年度開展一次志愿者組織評選活動,對優秀民間志愿組織及志愿者進行公開表彰獎勵,提高社會對民間志愿組織及志愿服務的認知程度,形成尊重志愿者勞動,積極參與志愿服務的社會氛圍。

再次,要加強對公民參與意識的培育。將公民參與意識與志愿精神培育納入到學校正規教育與家庭教育之中,從中學開始,在學校課程中應設置“公民責任意識與志愿服務教育學習”課,作為必修課程,與學業掛鉤,培養青少年的志愿服務的行為理念;在家庭教育中,家長應有意識地對孩子進行社會責任意識、利他行為的熏陶與引導教育。

總之,我們要站在社會建設的高度,順應國際公民社會的發展趨勢,處理好政府與公民組織的關系,大力扶持民間志愿組織發展,促進政府引導的志愿服務方式向民間志愿服務方式的轉化,與國際接軌,推動我國志愿者服務步入制度化、規模化、公民化的發展軌道。

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[責任編輯:陳合營]