水電利益博弈及其開發利用的法律規制

李慶滑

摘要：隨著能源開發的日益升溫，能源利益博弈也日趨激烈，同時產生了許多問題。以水電開發為例，涉及主體主要有政府、企業、居民、非政府組織四類。需要法律對四大主體之間的利益關系進行調節，包括對水資源綜合利用進行立法、賦予居民對資源的受益權、建立生態環境保護公益訴訟制度、解決水電的公平競爭問題等。

關鍵詞：能源水電博棄法律規制

水電在我國能源發展戰略中居重要地位，合理開發利用我國豐富的水能資源，是保障能源供應、應對氣候變化、實現可持續發展的必然選擇。隨著我國經濟社會的快速發展和能源需求的增大，水電的開發利用持續升溫，各利益主體之間的矛盾也越來越多，突出表現為水電開發利用中各種問題。理論界對這些問題日益關注，并進行了有益的探討。本文綜合理論界的研究成果，從水電開發利用中的突出問題出發，分析相關主體及其利益關系，并從法律的角度對這些問題的解決提出建議。

一、我國水電開發利用中存在的突出問題

改革開放尤其是近年來，我國經濟持續快速增長，電力需求帶動電力工業迅速發展。隨著國家投資體制改革和電力體制改革的不斷深化，各類資本開發水電的積極性被充分調動起來，水電開發進入高峰期，促進了水能資源向電力商品的轉化，為保障電力供應作出了巨大貢獻。但由于法律法規和政策滯后、管理不到位等多方面的原因，近年來我國水電開發中也存在一些亟待解決的問題。

朱軍在《促進我國水電行業發展的對策研究》一文中將這些問題概括為七個方面：生態環境問題、移民問題、統籌規劃和綜合利用問題、地方政府干預問題、社會補償問題、水電上網問題、稅負問題。

2009年2月，全國政協常委、水利部副部長胡四一在中國水電可持續發展高峰論壇上發言，將我國水電開發中的問題歸結為六大方面，一是“跑馬圈河”、搶占資源和無序開發；二是水資源綜合利用效益沒有充分發揮；三是水電開發與地方經濟發展和當地居民利益脫節；四是水庫移民問題突出；五是對生態環境保護重視不夠；六是水電被排除在可再生能源扶持政策之外。

2009年3月，九三學社向政協會議提出的《關于深化改革推進水電開發的建議》中將這些問題概括為，一是流域綜合規劃滯后甚至缺位，導致水電開發無序；二是水資源多頭管理，不利于水資源綜合利用和流域生態環境保護；三是移民問題突出，成為水電開發制約性因素；四是水電開發環境成本內部化以及資源所在地沒有享有適當的資源受益權，水電開發不能有效帶動地區發展并讓當地老百姓得到合理實惠。

綜合上面的概括，筆者認為水利部副部長胡四一的概括比較有代表性，比較完整地歸納了我國水電開發中存在的突出問題。

二、我國水電開發中的相關主體及利益關系分析

分析我國水電開發中的相關主體及其利益關系是分析上述問題進而制定規則解決問題的前提。關于我國水電開發利用中的主體及其利益關系，學者們針對不同的情況從不同的角度作了不同的概括。

尹炎在《怒江大壩建設中的各方博弈分析》一文中，認為怒江大壩建設中的主體有：中央政府、地方政府、電力部門、當地人民、環保人士。他還做出假設：(1)建大壩與不建壩的總決策由中央政府做出；(2)只要建壩地方政府和電力部門就可以獲得收益，地方政府和電力部門完全服從中央的決策，不參與到博弈中；(3)博弈的三方主體為：中央政府、當地人民、環保人士。中央政府做出建壩與不建壩的決策，一定程度上取決于與環保人士和當地人民的博弈關系。尹炎通過博弈模型分析認為，環保人士是否反對建壩主要取決于反對獲得成功后的潛在收益的大小，中央政府是否主張建壩主要取決于建壩后的潛在損失對其影響，當地人民是否反對建壩主要取決于建壩后新增的就業機會與移民補償之和的大小。環保人士的潛在收益和中央政府的潛在損失的大小取決于建壩對環境和生態所造成的影響。

張陽、周申蓓在《我國水能開發協商治理特征研究》一文中，從水能開發協商治理的角度分析了相關主體，將其概括為四類：(1)中央政府及其代理人：由于水資源具有公共特性，其管理主體必然是社會代言人一一政府。政府通過法律、行政和市場的手段將水資源管理委托給不同的代理人，在我國，流域管理單位和地方行政管理單位是最主要的代理人。(2)地方政府：地方政府及其水資源管理體系中的各職能部門。(3)公眾：各行政區域中的水資源的利用者、收益者和影響者。(4)社團：具有獨特水資源價值追求的非政府組織。(5)水能開發企業。

孔德靜在其碩士論文《公共政策制定中的利益群體分析》中，以怒江水壩政策為例，探討公共政策制定中的利益群體及其之間的利益互動、利益博弈與協調問題，并將博弈主體概括為五個：地方政府、企業集團、民間環保組織、云南當地居民、國際主要相關群體。孔德靜認為各群體之間是一種多人博弈，體現了“社會悖論”或“資源悖論”。因為人類共有的資源是有限的，當個人或群體都試圖從有限的資源中多拿一些時，就產生了局部利益與整體利益的沖突，資源危機、環境問題等都可以在社會悖論中得以解釋。面對這些問題，關鍵是通過研究，制定游戲規則來控制個人或群體的行為。

可以看出，不同學者對水電開發相關主體的概括是不同的，其原因在于水電開發中利益關系的復雜性。筆者擬從水電開發中的問題出發，分析相關主體及其利益關系。

1、關于“跑馬圈河”、搶占資源和無序開發問題。這一問題涉及主體有兩類，作為水電開發商的企業和作為監管者的政府，反映的關系主要有兩類。一是企業與企業之間的競爭關系。在相關法律、法規不健全，監管不力的情況下，企業作為“理性經濟人”，為了自身經濟利益的最大化，“跑馬圈河”、搶占資源是很自然的行為，每一個企業都會想方設法來擴大自己的地盤，追求利益最大化。二是政府與企業之間的關系。針對上述現象，作為監管方的政府，想監管也無能為力，一方面是缺少監管的依據，另一方面是為了當地經濟的發展，也會對積極地通過招商引資來吸引企業來開發當地的水能資源，導致大量的水能資源被無序圈占。

2、關于水資源綜合利用效益的發揮問題。這一問題主要反映了企業與政府之間的關系。企業目標是經濟利益最大化，為了發電往往傾向于對水資源“吃干榨盡”，而忽視水利工程的防洪、供水、環保等其他開發目標。政府決策時，因為沒有廣泛征求意見，偏聽偏信，加上政府注重發展經濟的動機，結果只注重水資源的經濟效益，忽視了其防洪、灌溉和人畜飲水等社會效益。

3、關于水電開發與地方經濟發展和當地居民利益脫節問題。這一問題主要反映了企業與當地居民的利益關系。長期以來，當地居民靠山吃山，靠水吃水。但在水能資源被開發以后，當地居民并沒有從中獲益。生活條件甚至還不如開發前。隨著貧富差距的不斷擴大，就造成了企業與當地居民利益的沖突。