深化經濟強縣建設 推進縣域經濟發展

王習懷 廣 佳

推進縣域經濟科學發展，是全球化趨勢中省際競爭日趨激烈、合作更加廣泛的新形勢下一項重大而緊迫的任務。對于加快工業化、城鎮化和市場化進程.從根本上解決“三農”問題.推動整體經濟躍升.具有十分重要的戰略意義。貴州把加快經濟強縣建設作為深入貫徹落實科學發展觀，統籌推進縣域經濟科學發展，加快實現經濟社會歷史性跨越的重大舉措，進行了多年的探索和實踐。

一、貴州縣域經濟發展的基本情況

貴州省現有縣級行政單位88個，其中市轄區10個，縣級市9個，特區2個，縣(自治縣)67個。除市轄區以外，屬于縣域經濟一般概念范疇的共有78個縣(市、特區、自治縣)，占全省縣級行政單位的88％，縣域人口3516萬人，占全省的89％。

強省之基在于強縣。省委、省政府高度重視縣域經濟發展，改革開放尤其是1995年以來.先后出臺了一系列促進縣域經濟發展的政策措施.大致可分為兩個階段。第一階段：鄧小平同志“南方談話”發表以后，1994年全省開展解放思想大討論，1995年省委、省政府下發了《關于加快縣域經濟發展的決定》(省發[1995]24號)和《關于擴大周邊縣若干管理權限的意見》(省發[1995]30號)，其中《關于加快縣域經濟發展的決定》闡明了縣域經濟在我省經濟全局中的戰略地位，提出發展縣域經濟“統籌規劃，分類指導”的總體設想，把全省的縣分為四類并提出了發展具體目標和發展重點方向；《關于擴大周邊縣若干管理權限的意見》提出對我省32個周邊縣下放、放寬項目審批權等11項權力。1996年初又下發《關于加快經濟發展進一步做好財政工作的意見》(省發[1996]2號)，明確財政工作要從源頭抓起的指導思想和增強縣級財政實力的相關政策措施。1998年下發的《關于進一步加快小城鎮建設的若干規定》(省發[1998]3號)，在全國率先提出要加快推進以縣城為重點的小城鎮建設。第二階段：為了進一步加快我省縣域經濟發展，1999年省委、省政府出臺《關于建設經濟強縣的實施意見》(省發[1999]8號)，實施“非均衡推進”，本著進一步放寬縣級管理經濟的權限，使縣具備統籌縣域經濟發展、協調部門關系所必須的權利和責任，先予后取，放活促強，講求實效的原則，積極建設第一批20個經濟強縣，在計劃調節、勞動工資、干部人事、工商行政、資金調解等方面賦予市、州、地級管理權限，賦予在外商投資、行政機構設置和編制確定方面一定的自主權；同時為了加強指導工作，成立了省建設經濟強縣領導小組。2000年出臺的《關于實施西部大開發戰略的初步意見》(黔黨發[2000年]9號)，提出到2010年把我省三分之一左右的縣建成經濟強縣的目標。2004年省委、省政府下發《關于進一步推進經濟強縣建設的意見》(黔黨發(2004]6號)，提出第二輪經濟強縣建設從2004年~2007年，第三輪從2008年至2010年，并在擴大經濟管理權限、項目建設、對內對外開放、財政支持、金融支持、領導班子和干部隊伍建設等方面對經濟強縣建設進一步給予政策支持。

2008年，全省(不含市轄區)縣域經濟實現增加值2341億元，占全省的68.5％，人均生產總值7102元；城鎮固定資產投資1001.07億元，占全省的68.8％；規模以上工業增加值679.03億元，占全省的65.5％。縣域經濟持續快速發展，為貴州經濟社會加快實現歷史性跨越作出了重要貢獻，特別是各建強縣按照擴權放活政策措施，經濟發展明顯加快，對全省加快經濟發展和社會全面進步起到了重要促進作用。“十五”期間，全省經濟強縣國內生產總值增速由2000年的10.7％提高到2005年的15.4％，五年平均增長13.2％，高于全省同期平均增速3個百分點。2008年，27個建強縣(市、區)國內生產總值達到2193億元，占全省經濟總量的65.8％。稅收總收入達到22357億元，地方稅收收入達到99.03億元，分別比2007年增長23.5％和21.2％，占全省縣級總額的66.7％和67.2％。人均地方稅收收入為636元，比上年增長22.7％，比全省縣級平均392元多244元。城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入高于全省水平，城鎮登記失業率絕大多數低于4％，符合政策生育率、社會治安綜合治理、環境保護和建設均在模范及良好等次。

二、當前縣域經濟發展存在的主要問題

雖然近些年來縣域經濟發展較快，取得了不小成績，但也還存在一些困難問題。

(一)經濟總量小，發展不平衡。與全國縣域經濟發展比較，貴州縣域經濟發展還不夠快，經濟基礎薄弱，工業化、市場化水平較低，自我積累、自我發展能力嚴重不足，扶貧開發重點縣還有50個，基礎設施落后，全省城鎮化率僅為29.1％，比全國的45.68％低16.58個百分.點。二輪建強縣(市)平均規模為生產總值61.72億元、人均生產總值9788.62元，僅分別相當于西部縣域經濟百強平均規模的66.15％和52.45％。目前只有盤縣、仁懷、興義、遵義、清鎮5個縣(市)進入西部縣域經濟百強；沒有一個縣進入全國縣域經濟百強行列。全省經濟強縣農民純收入也僅相當于全國的70％。

(二)受自然災害和世界金融危機影響，經濟增長放緩。由于2008年初貴州遭受歷史罕見低溫雨雪凝凍災害.9月以來受國際金融危機的影響，部分行業經營困難、增長放緩，甚至經濟總量出現負增長現象。過去經濟發展速度較快的地方2008年在生產總值、人均生產總值、稅收總收入、地方稅收收入、人均地方稅收收入等重要指標出現負增長。

(三)城鄉二元結構矛盾突出。主要是農民增收難度大，節能減排形勢嚴峻，生態環境保護任務繁重，對外開放水平不高，外源經濟發展不足，產品市場競爭能力整體不強。

(四)體制機制亟待完善。

1、縣(市)缺乏相關的審批等行政管理權，需要報批的行政許可管理層次多，審核程序繁雜。土地、項目、規劃、技改等審批權過多集中在省一級部門，縣(市、區)缺乏相應的自主權，辦一個項目往往要向多個上級部門反復請示、協調，而由于上級部門各項審批管理過于分化和分散，工作上的制約較大。

2、省、地、縣三級財政體制的財權與事權劃分還不盡合理，尤其是縣級承擔的責任與管理權限很不相稱。目前，財政體制和財力上收，而教育、社會保障、就業和再就業等事權和責任下放；一些部門管理權限繼續上收，以及管理層次增多，使得縣級政府經濟調控能力過小。全國1994年開始實行分稅制財稅體制后，提高了中央財政收入比重、保證了省市級政府分享地方稅源，但是給縣級財源建設帶來了不利影響，使縣級財源規模縮小，財權減少，影響了縣級政府事權的實現。隨著農村稅費改革的不斷深入，特別是作為在分稅制下縣域財政主要收入來源的特產稅、屠宰稅、農業稅完全取消

后，縣域經濟的財源建設又面臨著新的問題和困難。稅源缺乏導致財力不足，使大多數縣級政府無力從事經濟建設，縣域經濟難以形成旺盛的自主發展能力。與此同時，一些事權的下放又增加了縣級政府的管理成本。如現行農村義務教育實行“分級管理、以縣為主”的體制，縣級政府對農村義務教育負主要責任，這種體制使農村義務教育經費主要由縣級政府承擔，確保按時足額統一發放教職工工資、保證學校公用經費和校舍改造費用等剛性支出，使教育預算支出成為縣級財政支出的主要項目，在一些地區甚至成為縣級財政的最大開支，義務教育支出占用了縣級政府的大量財力，限制了自身發展的近期投入。另外，省對縣的財政扶持資金，往往要經過市一級進行審批，導致項目審批權往往在省和市(州、地)，但責任卻在縣和鄉鎮，這不但使財政管理成本增加、運轉效率降低，而且權責不對稱，不同程度制約了縣域經濟發展。

3、現行金融體制影響縣域經濟發展。上世紀90年代中期以來.國有商業銀行在深化改革中逐步撤并分支機構，上收信貸管理權限，使縣域金融體系趨于萎縮。四大國有商業銀行撤掉分支機構主要集中在縣域范圍，信貸權限上收，使縣級支行的貸款權限大為縮小，有的甚至沒有放貸權力，所收存款以二級準備金的形式集中到上級行。在這種格局下，商業銀行在縣域的營業網點基本上就成了單一的儲蓄機構，成了縣域資金的“抽水機”、“增存部”、“蓄水池”。雖然金融機構反復強調小額信貸支持中小企業發展，但實際上銀行惜貸現象普遍存在，縣域經濟發展項目往往不能及時取得銀行信貸資金的支持，銀行等金融部門對縣域經濟發展的支持力度相對有所削弱。

4、相應的組織領導體制及工作機制需進一步完善。要害部門垂直管理體制，弱化了縣級政府調控經濟社會發展的手段和能力，造成了縣域經濟行政管理體系的不完整。近年來，國家在增強中央宏觀調控能力，進一步完善適應社會主義市場經濟的政府管理體制方面采取了較大的舉措，把許多原列入地方政府序列的單位如稅務、工商、質監等先后劃為上級業務部門，實行了垂直管理的體制。在便于上級管理和增強上級宏觀調控能力的同時，由于機制不順，垂直管理部門在服務縣域經濟社會發展中也產生了一系列問題，如垂直管理部門與地方黨委政府在工作上和諧統一不夠，難以形成合力；地方黨委政府對垂直管理部門的經常性權力監督削弱，不利于預防各種違規違法的糾正；垂直管理部門十部與地方部門干部在工薪、其他待遇等的差距，形成不公平效應，不利于調動干部工作積極性。

這些問題使縣級政府的經濟管理權限削弱和發展調控手段弱化，縣域經濟行政管理體系的完整性受到了影響，不利于縣域經濟統籌發展能力的培育和成長。

三、推進縣域經濟發展的對策建議

(一)繼續以經濟強縣建設助推縣域經濟科學發展。經濟強縣建設是針對貴州貧困面大、貧困程度深的實際作出的與扶貧開發相對應的一個戰略舉措，在繼續解決貧困群眾溫飽問題的同時，在基礎和條件相對較好的區域，通過統籌規劃，建立完善考核機制，加大政策扶持引導，形成用地少、就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的大中城市群，以此形成較強的輻射帶動效應。增強自信，引領發展，推動跨越，是在發展基礎較為薄弱的情況下“反彈琵琶”。自1999年貴州省出臺《關于實施建設經濟強縣的意見》，將貴陽、遵義、六盤水、安順等市的20個基礎條件較好、經濟實力較強、資源比較富集、工業化城鎮化水平相對較高、有望發展成為帶動效應較大的中心城區和市縣列入貴州省第一輪經濟強縣建設以來，省列建設經濟強縣已擴展到27個。從區域經濟布局看，經濟強縣區位優勢明顯，均處于鐵路、公路交通主干線上，形成了以貴陽為中心，市州地所在地城市和能源礦產資源富集縣為重要增長點，以點串線、連線成片的區域發展布局。經過10年強縣建設，建立了經濟發展、民生保障、生態建設、社會穩定等4類23項指標的考評體系，各建強縣每年經考核達標后可獲得省財政400萬元的貸款貼息資金支持，形成了省直29家建強成員單位在人力智力支持、擴大經濟管理權限、重大項目建設、中小企業融資、對外開放等方面給以大力扶持的良好工作格局。建強縣依托比較優勢，發揮特色經濟，不等不靠，勵精圖治、奮勇爭先，在全省形成了濃郁的比、學、趕、超發展氛周，體現了“自強自信、開放創新、能快則快、團結和諧”的貴州精神，充分發揮集聚輻射帶動作用，在實施西部大開發戰略和改革開放中率先走出一條加快發展、可持續發展和跨越式發展的新路，在全省發揮了“排頭兵”、“領頭羊”作用。在新階段縣域經濟發展中，繼續深化經濟強縣建設、發揮建強縣的示范和帶動作用，是加快全省縣域經濟又好又快的重要舉措，對統籌推進縣域經濟科學發展具有重大的現實意義。

(二)堅持以改革和制度創新為動力，營造縣域經濟發展的寬松環境。在深化經濟強縣建設中，堅持“能放都放”的原則，把一些行政審批權力，主要是地級市的權力直接下放給縣一級政府，擴大縣(市)的經濟決策權、事務統籌權和社會管理權，增強縣域經濟的自主發展能力。按照“責權統一、重心下移、運轉協調、能放都放、依法合規”原則，加大賦予縣一級政府的發展自主權力度。同時，把政府間關系中的財政管理的扁平化作為改革重點，減少中間環節，降低行政成本和提高行政管理的時效性，緩解縣鄉困難，促進縣域經濟又好又快發展。按照突出重點、積極穩妥、簡明規范、循序漸進的原則，進一步改革省以下財政管理體制，著眼增強縣級財力，主要通過增量調整，保證各級地方財政的平穩運行，為實施“省直管縣”財政體制創造條件。

(三)堅持分類指導推進擴權強縣。針對全省新階段扶貧開發重點縣占全省88個縣市區的56.8％、經濟強縣占全省88個縣市區的30.68％、民族自治地方面積占全省面積的58.8％的省情，在擴權強縣中應注重分類指導、因地制宜，統籌考慮各縣(市、自治縣、特區)綜合實力、發展潛力、區域布局，科學合理規劃擴權縣范圍。

(四)妥善處理好省、市、縣三級政府之間的權責關系。由于擴大縣級政府經濟社會管理權限是一個涉及各方面利益的重大問題，推進這項工作必須謹慎，既要積極又要穩妥，堅持認定的改革方向不動搖，又要采取科學有效的策略和方式穩步推進改革。要從有利于促進全省經濟社會又快又好發展的大局出發，統一認識，妥善處理好省、市、縣三級政府之間的權責關系，堅持在公平合理、不擠不占、協商一致、雙方認可的前提下做好工作.尤其是兼顧上級市與擴權縣的利益，處理好試點縣與非試點縣的關系.處理好強化區域中心城市作用和促進縣域經濟發展之間的關系，按照特事特辦原則，通過政策調控，建立新型的中心城市與縣域共生共榮、分工合作機制，逐步將市縣之間的行政隸屬關系轉變為市場選擇下平等主體之間的關系，防止出現新的市場分割和盲目競爭。