美國銀行控股公司監管改革及借鑒

張曉樸

銀行控股公司自身的脆弱性、倒閉后對整個金融體系的沖擊以及銀行控股公司監管薄弱問題,都引發了深刻思考;美國銀行控股公司的監管改革方案,對于進一步加強中國的銀行監管和金融集團監管具有諸多積極的借鑒意義

銀行控股公司控制著美國96%的銀行資產,這一事實使得銀行控股公司成為研究美國銀行監管和銀行業務運營繞不過去的領域。

根據美國《銀行控股公司法》和美聯儲Y條例的定義,銀行控股公司(Bank Holding Company,簡稱BHC)是指直接或間接控制一家或多家銀行的公司,控制的認定標準為以下三種情況之一:一、持有被控制銀行25%或以上有表決權的股票;二、擁有選舉過半數董事的權限;三、擁有支配經營的權限。

要準確理解該定義,有兩點特別值得注意:第一,銀行控股公司是指控制銀行的公司,而不是指銀行控制其他機構;第二,銀行控股公司不包括銀行參資入股基金公司、保險公司等情形。根據其控股銀行子公司的數量,又可分為單銀行控股公司(One-Bank Holding Company,OBHC)和多銀行控股公司(Multi-Bank Holding Company,MBHC)。

銀行控股公司制的組織結構在美國最為流行,它最初是規避政府對設立分支機構進行管理的產物,之后發展成為一種常見的金融機構組織形式。

2007年美國爆發金融危機以來,銀行控股公司自身的脆弱性、倒閉后對整個金融體系的沖擊以及銀行控股公司監管薄弱問題,都引發了人們的深刻思考。

一是監管機構對于大型、相互關聯、高杠桿的銀行控股公司對金融體系和整個經濟的危害缺乏足夠重視。

二是資本要求和流動性要求過低。監管部門并未要求銀行控股公司持有足以覆蓋交易性資產、高風險貸款與表外承諾項的充足資本,也未要求企業在經濟情況良好時增資,為經濟情況不好時做準備,同時沒有要求企業作出計劃來應對流動性的嚴重緊縮等。

三是監管分割導致并表監管不充分,監管套利嚴重。

2009年6月17日,美國財政部發布了《金融監管改革——新基礎:重建金融監管》,在諸多改革建議中,特別強調了對大型金融機構特別是銀行控股公司的監管改革。

本文在分析美國銀行控股公司的監管改革方案的基礎上,提出了中國金融集團監管和銀行控股股東監管的相關建議。

一級金融控股公司的認定

此次美國金融監管改革方案,創設了一個新的監管類別:一級金融控股公司(Tier 1 FHC)。一級金融控股公司的認定,主要依據三方面因素:機構的倒閉將給經濟及金融體系帶來較大影響;機構的規模、杠桿率(含表外風險暴露)及對短期融資的依賴程度;機構作為家庭、企業、州及地方政府的重要信貸來源,以及作為金融系統流動性的重要來源。美聯儲將在與財政部協商的基礎上,對此類機構的認定和監管制定專門的規則。

改革方案強調,一級金融控股公司應該受到比普通金融機構更嚴格、更審慎的監管。

根據方案,一級金融控股公司不局限于銀行控股公司,任何可能對金融體系和經濟造成嚴重沖擊的金融機構,不管目前是否被界定為銀行控股公司,不管是否控股保險存款機構,都可被視為一級金融控股公司。

此舉旨在解決一些大型金融集團(如AIG)通過不控股銀行,或控制不被《銀行控股公司法》列為“銀行”定義的聯邦保險存款機構(federally insured depository institutions),從而逃避銀行控股公司監管的問題。

改革方案同時還建議,對一級金融控股公司的監管應覆蓋整個公司,包括母公司及其所有美國境內和境外的子公司(不管這些公司之前是否接受監管),而并非單單其子銀行。與過去美聯儲強調以銀行為中心的金融控股公司監管模式相比,新方案格外注重對金融控股公司母公司的并表監管。

金融監管改革報告建議,作為目前對銀行控股公司實施審慎監管的主體,美聯儲應繼續擔負監管包括當前主要商業銀行和投資銀行在內的一級金融控股公司的責任,并承擔對一級金融控股公司的認定責任。

改革方案認為,一級金融控股公司的監管重點應該是宏觀審慎,充分考慮其可能帶來的系統性風險。因此,美聯儲需要對其監管框架和監管理念作一定的調整,以適應新的監管責任。

例如,對銀行控股公司的監管不應僅僅局限于子銀行的安全和穩健,而要將該公司作為一個整體考量其給金融體系帶來的風險;引入新的監管技術等。美聯儲應在2009年10月1日之前,就組織架構與治理改革提出一攬子建議。

金融監管改革方案建議,取消《金融服務現代化法》中對美聯儲監管金融控股公司的限制。根據《金融服務現代化法》,對于金融控股公司中已經接受功能監管的子公司,美聯儲在獲取信息、檢查、制定嚴格監管標準和限制其業務行為等方面均受到一定限制。

例如,《銀行控股公司法》和《金融服務現代化法》規定,美聯儲應該最大限度地接受銀行控股公司及其子公司已經提供給其他監管機構的報告,并且應該尊重其他監管機構的檢查,盡可能地以審查其他機構業已做出的檢查報告作為替代。

金融監管改革方案認為,上述條款限制了美聯儲作為并表監管機構的監管能力,不利于美聯儲真正從整個機構的視角監管銀行控股公司,從而弱化了系統性風險的監管有效性。由此可見,改革方案特別強調美聯儲作為金融控股公司監管核心機構的權威性,上述限制一旦取消,無疑將極大地增強美聯儲對金融控股公司的監管責任和監管權力。

改革方案還建議取消美國證監會(SEC)的“投資銀行控股公司監管計劃”(Supervised Investment Bank Holding Company program),對投資銀行控股公司的并表監管改由美聯儲承擔。證監會對投資銀行控股公司的監管權力是早在1934年的《美國證券交易法》(Securities Exchange Act)中就明確規定的,這一改革同時也極大提高了美聯儲在金融監管中的地位。

審慎監管標準

鑒于一級金融控股公司監管的重要性,改革方案要求美聯儲就一級金融控股公司認定標準及風險監管標準等問題,征求新成立的金融服務監督理事會(Financial Services Oversight Council)的意見。

金融服務監督理事會的職責是加強信息共享、討論交叉監管事項、填補監管漏洞、促進政策合作、識別金融機構和市場行為中新出現的風險等。監管改革方案認為,金融服務監督理事會應有權推薦機構納入一級金融控股公司監管范圍。

而且,針對危機中暴露出的問題,金融監管改革方案要求以美聯儲為主的金融監管機構提高對一級金融控股公司的審慎監管標準。主要包括以下七個方面的內容。

一、資本要求。一級金融控股公司應持有足夠的優質資本,以抵御經濟衰退對其造成的壓力;經濟向好時,應注重增加資本以保證經濟突然衰退時仍能滿足最低資本要求;除了資本充足率要求,美聯儲還應及時對一級金融控股公司的資本實力進行監管評估,包括嚴重壓力下的資本充足率測試、機構的信貸資產質量等。

二、及時矯正機制。當一級金融控股公司資本充足率下降時,一級金融控股公司及其監管機構要及時采取矯正措施。這一提議,實際上把一級金融控股公司的資本監管納入了《存款保險促進法》(FDICIA)確定的及時矯正機制框架內。

三、流動性標準。改革方案認為,美聯儲應針對一級金融控股公司,制定更嚴格的流動性風險管理要求,建立明確的流動性風險敞口限額,要求其將流動性風險納入整個風險管理架構。一級金融控股公司需要定期進行不同情景下的流動性壓力測試,既包括短期壓力情景,又包括持久壓力情景;既有單個機構的情景,又有整個市場的壓力情景。壓力測試的范圍不僅要包括表內敞口,也要包括表外敞口,甚至一些非合約化債務。

四、全面風險管理。一級金融控股公司要有效識別、計量和控制整個機構的集中度風險,包括信貸、業務條線、流動性等緯度的集中度風險。一級金融控股公司要建立合適的集中度風險限額并有效控制。

五、市場準則與信息披露。一級金融控股公司必須進一步改善信息披露,使市場更有效地評估其風險水平、風險管理能力和資本充足狀況。

六、非金融業務限制。《美國銀行控股公司法》規定銀行控股公司的非金融業務要受到一定的限制,以建立商業與銀行業務之間的防火墻。金融監管改革方案明確提出,不管是否控股聯邦保險的存款機構,一級金融控股公司都必須遵守銀行控股公司法,因此也必須受到非金融業務限制。對于此前不受銀行控股公司法監管的一級金融控股公司,方案建議允許其在五年內過渡到符合非金融業務限制。

七、快速處置計劃。方案提出,美聯儲應要求一級金融控股公司制定和及時更新嚴重壓力下的快速處置計劃。這一要求有助于金融機構更好地監測和簡化組織結構,并使政府、投資者、債權人和交易對手等更有效地提前做好應對機構倒閉的準備。美聯儲定期對該方案的充分性進行審核。

擴大監管范圍

金融監管改革方案,擴大了銀行控股公司的范圍。

按照美國銀行控股公司法,“銀行”被定義為:(1)吸收活期存款(demand deposit);(2)從事商業貸款(commercial loan)業務的機構。這一特殊的銀行定義,被很多美國銀行法專家和監管者認為難以理解(Macey,2001)。按照該定義,長期以來控制儲貸機構、信用卡銀行、工業貸款公司、接受聯邦存款保險的信托公司、“非銀行的銀行”的公司都不被視同銀行控股公司監管。

監管改革方案認為,這些機構長期以來規避了美聯儲的并表監管和銀行與商業相分離的監管政策,傾向于用低資本、高杠桿過度承擔表內外風險。監管改革方案認為,上述機構都應按照銀行控股公司進行監管。

其次,監管改革方案也加強了對金融控股公司的資本和管理監管。《金融服務現代化法》提出,銀行控股公司要轉為金融控股公司應滿足資本良好、管理良好的條件,但并沒有要求金融控股公司成為資本良好、管理良好的機構。

在過去的監管實踐中,美聯儲對金融控股公司的現場和非現場監管,明顯弱于對一般商業銀行的監管。例如,金融控股公司的現場檢查沒有固定的檢查周期;一般不對金融控股公司進行全面的現場檢查,而是根據非現場監測和監管會談中的發現,進行專項的現場檢查。在實際中,一般也不對非銀行子公司進行現場檢查,除非這些非銀行子公司威脅到了銀行和金融控股公司的穩健性。

次貸危機表明,許多金融控股公司持有的資本不足以應對其承擔的風險。監管改革方案認為,金融控股公司應在并表基礎上持續保持資本良好、管理良好的狀況,加強對金融控股公司的監管力度。

第三,進一步加強銀行與其附屬機構間的防火墻。監管改革方案認為,對于銀行與附屬機構間的場外衍生產品交易和證券融資交易,監管機構應施加更多限制。銀行與附屬機構間的關聯交易必須全額、滿期擔保。

借鑒意義

美國有關銀行控股公司的最新改革方案,對于進一步加強中國的銀行監管和金融集團監管具有諸多積極的借鑒意義。

第一,對銀行控股公司的監管,實際上是對銀行股東監管的一種延伸。有不少對銀行控股公司的解讀,誤認為銀行控股公司是指銀行控制其他金融機構,例如,銀行參資入股基金公司、保險公司等。實際上,銀行控股公司是指控股銀行的公司或股東。

前一種情形下,有關的風險監管可以通過銀行的并表監管實施,不專屬于銀行控股公司監管范疇。美國對銀行控股公司的監管,長期以來實際上就是對銀行股東監管的延伸,美聯儲Y條例將銀行的股東分為“控股股東”(controlling shareholder)和“大股東”(principal shareholder),前者指直接或間接持有銀行25%或25%以上有投票權股份的股東,后者指直接或間接持有銀行10%或10%以上(但低于25%)有投票權股份的股東。

在市場準入監管中,美聯儲對兩類股東幾乎同樣關注。任何機構有意購買某美國銀行超過10%的股份,不論其是作為積極投資者還是作為被動投資者(passive investor),都必須報經美聯儲批準。

《中華人民共和國銀行業監督管理法》事實上也賦予了銀監會對股東的監管權。該法第十七條規定:“銀行業金融機構變更持有資本總額或者股份總額達到規定比例以上的股東的,國務院銀行業監督管理機構應當對股東的資金來源、財務狀況、資本補充能力和信用狀況進行審查”;第三十七條第(四)款規定,銀監會可以“責令控股股東轉讓股權或者限制有關股東的權力”。上述法律條文,為中國進一步制定銀行控股股東監管規章提供了上位法基礎。

第二,當前有必要制定專門的規章,加強對中國銀行控股股東的監管。商業銀行控股股東通常對商業銀行的經營和管理具有較強的影響力甚至操縱權,一旦控股股東濫用控制權,就會嚴重侵害商業銀行和存款人利益。在監管改革方案中,美國格外強調關聯交易以及銀行業務和商業業務的分離,很大程度上也是源自對控股股東風險的擔憂。

中國正處在經濟轉軌時期,更容易出現股東把旗下的銀行作為融資平臺,從銀行惡意圈錢的敗德行為。

隨著中國銀行改革的不斷推進,商業銀行股權日益多元化,現實中大量的工商企業已經參資入股銀行。例如,青島海爾投資發展有限公司、青島海爾空調電子有限公司,曾經合計持有青島市商業銀行44%的股份,實際上已經控制了該銀行。

中國大多數工商企業參資入股銀行后,并沒有將它們對銀行的股權或控制權與其商業活動相隔離,導致關聯交易盛行。有些企業表面上沒有直接從銀行取得貸款,但背地里大量通過其設立的子公司或其他關聯機構從銀行獲得貸款,或者操縱銀行使用吸收來的資金從事高風險業務,嚴重威脅了銀行的安全性。

因此,針對控股股東的重要性和高風險性,有必要制定專門的審慎監管規章規范控股股東的行為,對控股股東進行持續監管,以實現三個方面的主要目的:一是防止控股股東濫用控股權,損害銀行的安全性與穩健性;二是防止控股股東的非銀行子公司及其他關聯機構的風險向其所控股的銀行傳遞,嚴格控制工商企業股東與所持股銀行間的關聯交易風險;三是完善銀行控股股東監管規章體系。

第三,中國將來選擇何種金融集團的組織模式、監管當局是否有必要以及如何引導金融集團模式等問題,值得進一步深入研究。從全球看,金融集團的組織模式主要有三種:全能銀行模式、金融控股公司模式和異業子公司模式。有必要進一步就相關問題開展深入研究。首先,日本、韓國、中國臺灣地區等是國際上明確引入金融控股公司模式的經濟體,但從這些經濟體有關金融控股公司的立法看,它們對金融控股公司的定義與美國以銀行為核心的金融控股公司模式有明顯區別,不清楚這些經濟體是否注意和真正領會到了美國金融控股公司的含義。

其次,異業子公司模式盡管可能存在資金調動容易黑箱操作、監管難度較大等缺點,但業界有觀點認為,異業子公司模式管理成本低,便于銀行高層統一管理和協調,更符合中國金融機構的實際管理水平。

再次,國際上的很多討論認為,金融機構實行哪種模式開展綜合經營并不重要,監管當局也未必需要干預,關鍵是金融集團自身的治理、風險控制要有效。

第四,迄今為止,國內現行的任何一部法律、法規和有關部門的規章,都從未提及“金融控股公司”“金融集團”的字眼,也從未對“金融控股公司”和“金融集團”下過嚴格的定義。

《公司法》第12條在關于一家公司向其他公司累計投資額不得超過本公司凈資產50%的相關規定中提及,“除國務院規定的投資公司和控股公司外”時用了控股公司字眼,但并未明確是指“金融性”控股公司。

相比之下,市場上已經出現了一批實質上(de facto)的金融集團。這些銀行控股公司,一方面作為商業銀行的控股股東或大股東,影響或控制著銀行的決策;另一方面,它們通常還下設基金公司、保險公司、信托公司、金融租賃公司乃至證券公司,事實上形成了跨行業、跨市場經營的格局。

從美國次貸危機的教訓看,為了減少金融集團監管盲點,防止控股公司母公司風險和非銀行子公司風險向其所控股的銀行傳遞,應考慮逐漸啟動相關立法工作,規范金融集團行為。

第五,為了加強金融集團監管的有效性,將來應將監管評級作為金融集團規制和監管的重要內容和手段。通過監管評級,可以實現對金融集團的全面評價和持續監管,并有助于對金融集團進行風險預警,合理分配監管資源。美聯儲開發的BOPEC/F-M風險評級體系,既考慮到了控股公司自身的財務實力和風險狀況,又考慮到了銀行子公司和非銀行子公司的財務實力和風險狀況;既包括定量分析,又考慮到了很多重要的定性因素。盡管在危機中暴露出了一些薄弱點,但很多內容對于我們今后制定金融集團立法和具體實施監管,仍有積極借鑒意義。

第六,加強銀行客戶信息保密。銀行控股股東和金融集團有義務尊重和保護客戶的非公開個人信息的安全性和機密性。美國1999年金融服務現代化法案和美聯儲Y條例中,均對客戶信息保密作出了專門規定,要求銀行控股公司建立信息安全制度,確保客戶信息的安全和保密。

美國法律專家認為,這些規定對于保護客戶信息免受任何未經授權的使用的侵害非常必要。中國相關立法亦應就相關義務提出明確規定,要求銀行控股股東或金融集團建立綜合信息安全制度,不得利用控股股東地位違反相關法律法規的規定,獲得或使用被控股銀行的客戶信息。

第七,金融集團的監管需要清晰的職責劃分和密切的監管合作,這將對中國監管能力和部門協調構成較大挑戰。只有在加強監管協調和監管信息共享的基礎上,由主要監管機構實施并表監管,才有可能全面了解和把握金融機構的總體經營情況和面臨的整體風險。

英國的英格蘭銀行、英國金融服務局與英國財政部之間簽訂有維護金融穩定的諒解備忘錄,明確了各自的職責和協調互動機制。在最近應對美國次貸危機給英國市場的影響中,該協調機制發揮了重要作用,對中國建立金融集團監管的協調機制有積極的借鑒意義。英國今年7月公布的金融改革方案,建議進一步成立由英格蘭銀行、英國金融服務局與英國財政部組成的金融穩定理事會。

目前,銀監會、證監會、保監會、人民銀行之間在交叉監管事項上的協調有待加強,如何構建銀行控股公司的監管協調框架與程序值得思考。為此,建議成立跨部門的系統性風險監管理事會,職責之一是就中國的金融集團監管進行信息共享和協調,相關協調內容建議包括:一、擬出臺的涉及跨行業、跨市場的監管政策和法規;二、金融集團重要的跨行業市場準入事項;三、現場檢查的范圍與方式的協調;四、非現場監管信息共享;五、重大緊急問題。■

作者為中國銀監會政策法規部官員