呼喚法治的市場經濟

吳敬璉

在行政權力的主導下，一個國家雖然也能夠在一段時間內取得某種程度的經濟成就，但終究會因為法治不行而落入壞的市場經濟，或稱權貴資本主義的泥坑。

解決目前我國種種社會問題的正確途徑，在于推進經濟改革和加快政治改革，而不是裹足不前，更不是向后倒退。改革的兩種前途嚴峻地擺在我們的面前：一條是政治文明下法治的市場經濟道路；一條是權貴資本主義的道路。在這兩條道路的交戰中，后者的來勢咄咄逼人。在某些情況下，弱勢群體可能由于不明真相而受到誤導。如果他們被誤導，抑制市場競爭，強化政府控制就會成為社會上的一種基本取向，再經過傳媒的放大，有可能對市場經濟的改革方向造成沖擊。這對包括弱勢群體在內的多數人都是極其不利的。

我們必須清醒地認識權貴資本主義對于我們民族前途造成的威脅。克服這種威脅的唯一途徑，在于上下共同努力，切實推進改革，建設公正法治的市場經濟。

市場化改革在中國

中國對集中計劃經濟體制的改革，最早可以追溯到1958年中央政府向下屬各級政府放權讓利的行政性公權改革，改革的重點是向地方政府下放計劃權、企業管轄權、物資分配權、基本建設項目審批權、投資和信貸管理權、勞動管理權、財政權和稅收權等原本屬于中央政府和中央計劃機關的權力。這次向地方政府層層分權所形成的分權型計劃經濟體制很快使國民經濟陷入嚴重困難，又導致各種計劃權力向中央政府回收。于是，集中計劃經濟的所有弊病又都卷土重來，不得不醞釀再次改革。在1976年“文化大革命”結束以前，由于把市場與資本主義等同這樣的政治和意識形態障礙，市場與社會主義的結合被看作“反革命修正主義”而遭到政治整肅甚至鎮壓。只是到了1976年“文化大革命”結束，擴大市場的作用、給予國有企業以市場調節下的自主權的呼聲才再度高漲起來。

1978年10月，四川省在重慶鋼鐵廠等6家企業進行了“擴大企業自主權”的試點。到1979年底，全國試點的工業企業達到4200個。到1980年，擴大到6000個，它們的產值占全國預算內工業產值的60％，利潤占全國工業企業利潤的70％。到1980年末，中國政府決定對國民經濟進行調整，國有企業也由進行“擴權”改革，轉向強化企業對完成國家計劃的“責任制”。

對企業放權讓利的最高形式，是1987年在全國國有工商業中普遍推行的“企業承包制”。承包制造成的是國有企業的內部人控制狀態，它既不能使這些企業成為獨立自主、自負盈虧的企業，也不能實現政企分開和企業間的平等競爭。這樣，20世紀90年代初在出現了一些大的企業高層經理人員腐敗丑聞以后，在企業界和社會其他各界中，幾乎已不再有人認為企業承包制是我國國有企業改革的可行方式。

當國有企業的放權讓利改革在1980年陷入困境以后，當時已經掌握領導權力的以鄧小平為首的中國領導人改變了改革的重點，從城市國有經濟轉向農村的非國有經濟。1980年9月，中共中央決定允許農民根據自愿實行家庭承包制度。此后僅僅兩年，農村經濟氣象一新。在此基礎上，以集體所有制為主的鄉鎮企業也蓬勃發展起來。從那時起，中國開始采取了一種有別于蘇聯和東歐以改革現有國有企業為主的新戰略，即把改革重點放到非國有部門去，在那里創建市場導向的企業，并依托它們實現增長。這種戰略被稱為“增量改革”戰略。之后，政府將它推廣到其它部門去，在沿海地帶出現了相當數量與境外資本合資的混合所有制企業，這些非國有企業逐漸成為中國經濟發展的主力。

1992年初，鄧小平發表“南巡”講話后，中國的改革迎來一個新高潮。同年10月，中共第十四次黨代表大會確定了建立社會主義市場經濟的改革目標。1993年11月的十四屆三中全會又作出了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出要在20世紀末初步建立社會主義市場經濟制度。由此，我國走上了一條全面建設市場經濟的道路。

對于社會主義市場經濟這個提法的最大爭論，在于社會主義和市場經濟是否可以結合。現在可以看得很清楚，對于這個問題作出哪一種回答，關鍵取決于如何定義社會主義。如果緊緊地守住蘇聯《政治經濟學教科書》的定義，把社會主義看作以國有制為基礎、由國家計劃調節的經濟制度，那么，回答只能是否定的。原東歐社會主義國家部分經濟學家提出的“市場社會主義”之所以為多數經濟學家所詬病，原因也正在于前者仍囿于蘇聯式的偏見，企圖把新體制建立在國有制的基礎上。不過，如果按照鄧小平理論給出的定義，社會主義是一種追求共同富裕的理想和能夠保證這一理想逐步實現的社會制度，那么，回答就必然是肯定的。

好的市場經濟——法治的市場經濟

在我國改革的早期階段，包括我本人在內的不少市場取向改革的支持者以為，只要放開了市場，就能夠保證經濟的昌盛和人民的幸福，而沒有意識到市場的正常運行是需要一系列其他制度支撐的。沒有這種支撐，市場經濟就會陷入混亂與腐敗之中。缺乏這種認識，對于改革深入以后，社會無序和失范的現象反而愈演愈烈的狀況就會感到迷茫。美國貝克萊加州大學和清華大學的錢穎一教授對于好市場經濟與壞市場經濟的區分作了分析。

他指出，在目前的世界上，宣稱實行市場經濟的國家占了絕大多數，但是建立起規范的市場經濟的國家并不多。許多國家仍然在無規范的、由權力支配的市場經濟，或者叫做壞的市場經濟的陷阱中掙扎。原來實行計劃經濟國家進行市場化轉軌，弄得不好，也往往陷進這種壞的市場經濟的陷阱。轉軌國家落入這種陷阱的概率很高的原因是：改革是在保持原有行政權力體系的條件下從上到下推進的，在利益結構大調整的過程中，某些擁有行政權力的人往往有方便的條件利用手中的權力謀取私利。如果一個國家建立了有效的民主制度和法治環境，抵制權力資本的能力就會強得多。反之，在行政權力的主導下，一個國家雖然也能夠在一段時間內取得某種程度的經濟成就，但終究會因為法治不行而落入壞的市場經濟，或稱權貴資本主義的泥坑。這種經濟至少存在三個問題：第一，政策的隨意性增大了經濟活動的不確定性，導致經濟活動缺乏效率；第二，政府官員的行為缺乏規范和約束，導致權力的濫用、腐敗和社會不公；第三，公民的基本權益缺乏保障，公民缺乏安全感和從事經濟活動的積極性，使經濟缺乏長期的活力。

所謂好的市場經濟是建立在公正、透明的游戲規則之上的，即法治的市場經濟。

中共十五大提出了“建設社會主義法治國家”的要求，這是一個重大的進步，但在我國實際的社會生活中建設法治的進度十分遲緩，遠不能適應經濟發展的需要；而另一方面，公權不彰、社會失范、腐敗蔓延等情況還在繼續惡化，市場經濟的正常運行受到嚴重威脅。對于這種狀況，各界人士乃至一般的平民大眾都嘖有煩言。

我以為，我國法治國家建設進度遲緩的原因，首先并不在于立法速度無法加快，或者司法人員素質不夠高，而在于從上到下缺乏法治的理念。中國歷史上是一個只有法制而沒有法治的國家。所謂“法治”，是一種源于古代、到近代才逐步完備起來的治理制度安排。它的最基本的內容，是符合于公認基本正義的法律的統治。這樣的法律在社會中占有支配地位，任何人不能超越其上。而中國的歷代統治者卻總是把法律當做一種可以由自己任意擺布，用以統治人民的手段和工具。中華人民共和國建立以后，本來應當按照人民共和國的本意，建立法治。但這并不符合當時領導人的意愿。在1957年的“反右派運動”中，又把否定“人治”、建立“法治”的批評建議定為“資產階級右派言論”。雖然鄧小平在1986年就提出要“通過改革，處理好法治與人治的關系，處理好黨和政府的關系”，中共十五大又正式提出“建設社會主義法治國家”的問題，但是與法治格格不入的舊思想仍然普遍地存在，支配著人們的行為。從我國傳媒發布的政府文件的外文譯文中屢屢將“法治”錯譯為“rule by law”，即可以看出這種傳統觀念的影響多么廉潔自律深遠。

法治觀念是當代先進文化的一個重要組成部分。意味著體現公認正義的法律體系，首先是憲法，高于所有人的意志，政府和政府官員的權力也要由它來界定，受它的約束。其次，要依據國家憲法建立透明的法律體系。第三，要完善司法體系，實現獨立審判和公正執法。第四，要通過法治切實保證公民的基本權益(包括財產權、生命權、人身自由、隱私權和言論自由)，防止政府和政府工作人員以國家利益的名義侵犯公民的基本權益。

權力過度干預經濟是腐敗之源

長時期以來，總是有人用“金錢是萬惡之源“來解釋腐敗蔓延的原因，把腐敗說成是市場化改革的產物。這種說法完全不符合歷史實際。已有研究表明，不論是西歐早期”重商主義“時代的特權尋租，還是美國“鍍金時代”的“強盜貴族”，以至于戰后一些發展中國家出現的腐敗，都是與市場發育不良和行政權力壟斷資源配置密切聯系在一起的。

我國目前的腐敗現象表面形式五光十色，但從經濟的源頭來看，主要是三個：一是利用行政權力干預市場活動，進行權錢交易；二是利用轉軌時期財產關系調整和變化的時機，將公共財產掠為已有；三是利用市場體制的不完善、不規范牟取暴利。這三類腐敗活動都與權力有關。

要有效制止這種腐敗蔓延，首先，要盡量減少行政干預和行政審批，鏟除尋租活動的基礎。尋租環境的存在是腐敗產生的重要根源，為了從源頭上反腐敗，必須在消除尋租活動賴以存在的環境，即減少行政權力對經濟活動的干預上下工夫。常常有一種錯誤的認識，以為加強審批是抑制腐敗的有力手段。其實事實恰恰相反，增加一道審批就增加了一項新的尋租可能性。中國證券市場曾經有一種很不正常的現象，就是一個已經資不抵債的空殼上市公司的名號(所謂“殼資源”)要賣幾千萬元。原因很簡單，走法定的審批程序所需付出的機會成本，即打點各方面的費用也高達數千萬元。

2000年尉健行書記在廣東考察時指出，為了從源頭上反腐敗，要盡量減少行政審批。這個提法抓到了問題的關鍵。近年來，各級黨政領導紛紛提出取消不必要的行政審批。但也有一種議論，認為有些地方公布的成績有水分。例如取消了一些無關緊要的審批項目，卻把重要的審批項目保留下來；還有一種情況是一個部門取消了，別的部門又加上了，如此等等。我們必須再接再厲，把清理行政審批的工作進行到底。

其次，推進國有企業改革，使之到位。當世紀之交國有經濟改革取得階段性成果，應當進一步對國有大型企業改革進行攻堅的時候，改革的步調明顯放緩。不但在股權結構上一股獨大和競爭格局一家獨占的情況沒有得到完全的改變，在某些領域中還出現了“國進民退”、“新國有化”等開倒車的現象，這種趨勢必須扭轉。

再次，建立健全法治。過去我們主要采取兩種方法處理腐敗問題，一種是進行專案查處；另一種是發動嚴打運動。回過頭去看，這兩種辦法都不是很有效。應當把反腐斗爭納入法治的軌道。不是用個別的措施對腐敗案件作專題處理，而是從制度層面解決問題，否則很難避免少數紀檢干部疲于奔命地到處救火的被動局面。

第四，建設社會主義民主政治。肅貪反腐不能僅僅依靠國家權力機關的自我約束，說到底，還是靠人民大眾行使他們當家作主的權利，對政府進行監督。歷史告訴我們，不堅決地走民主的道路，任何愿望或莊嚴承諾都是靠不住的，中華人民共和國也終于未能避免20世紀50年代中期到70年代中期的那種巨大的曲折和災難。建設民主政治不可能一蹴而就。但是無論如何，這方面的實質性推進才是遏制腐敗蔓延的根本保證。

對于政府在從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中應該發揮什么作用的問題，一直存在不同的看法。一種觀點是“小政府即是好政府”，主張政府解除行政力量對經濟活動的壓制和束縛，市場經濟就會自然而然地成長壯大；另一種是主張靠強有力的政府來推進經濟發展。我覺得這兩種觀點都有失偏頗。實際上，中國的政府職能存在的問題是“錯位”，既有“越位”的問題，又有不到位的問題。

一方面，因為政府的越位，使得政府仍然掌握著很大的資源配置權力，其行政定價使得生產要素的價格扭曲。像溫家寶總理所說，現在政府管了許多不應該管而又管不好的事，很多需要政府管的事卻沒有管好。為此，要限制政府官員的權力，建設有限政府，并把它置于人民的監督之下。

另一方面，為了保證市場制度的健康發展和有效運行，政府又必須實現它的一些基本職能。從中國目前所處的經濟轉型階段看，政府應該需要加強而不是弱化以下方面的作用：一是消除對改革的阻礙和反抗；二是建立新體制的各種基礎設施，最主要是設立種種市場經濟要求的法律；三是保持穩定的宏觀經濟環境，提升市場和彌補協調失靈；四是努力保持機會的均等和社會公正。