處理金融消費糾紛的新思路

摘 要:我國目前處理金融消費糾紛的途徑主要包括媒體途徑、政治途徑、訴訟途徑和信訪途徑;這些途徑存在很多不足之處。金融機構系統內部很少為消費者維權提供適當的途徑,非訴訟的糾紛解決機制非常缺乏。而在國外,金融消費糾紛解決途徑是多元并存的,非訴訟的爭議解決途徑占有重要地位。隨著“消費者”的概念在金融領域內的延伸與興起,我國有必要借鑒國外的先進經驗,在金融法中引入“消費者”的概念,將保護金融消費者利益作為金融監管的第一目標以及我國金融改革和制度設計的指導原則之一,建立多元化的金融消費糾紛處理機制。

關鍵詞: 消費者;金融消費者;金融督察服務;非訴訟糾紛解決機制;金融法

中圖分類號:DF433

文獻標識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.07

一、現有金融消費糾紛的處理途徑及其問題

近年來,金融機構和消費者的關系十分緊張。消費者對金融機構提供的服務不滿,表達的途徑和爭議解決的辦法各種各樣。對此,筆者整理了以下5個典型案例,并擬分析這些解決途徑各自的優缺點及存在的問題。

(一)典型案例、途徑及其問題

1提前還貸取消違約金案 2002年,在央行連續加息、個人提前還貸驟增的背景下,住房貸款的借款人紛紛開始提前還款。對此,上海8家銀行經協商決定:提前還貸須交違約金。消息一出,輿論嘩然。媒體、律師、消費者協會、學者紛紛指責這一決定;商業銀行承受著前所未有的巨大壓力。有人指出:這是銀行強加于客戶的“霸王條款”。在各方面的壓力下,銀行方面最后放棄了違約金,即使借款合同中明確約定了提前還貸須支付違約金的,銀行也不再收取了。

在本案中,消費者最終獲勝,其采取的是媒體途徑。這一糾紛解決途徑存在的問題是,處理問題過多地考慮了輿情,容易激化金融機構與消費者之間的對抗,也很容易導致金融機構的聲譽受到嚴重損害。

2跨行查詢費停收案 2006年6月1日,工、農、中、建、交五大銀行決定對銀行卡ATM跨行查詢收取0.3元/次的手續費。和歷次銀行推出新的收費項目(如小額賬戶收費等)一樣,這件事在社會上同樣引起了消費者的強烈反對。但與往次不同的是,全國人大代表黃細花將一封《建議國家價格主管部門暫時叫停銀行卡ATM跨行查詢收費》的建議書寄往了全國人大常委會辦公廳。不久,銀監會答復了黃細花。答復稱:2003年銀監會和發改委聯合發布的《商業銀行服務價格管理暫行辦法》規定實行市場調節的服務價格,由商業銀行總行自行制定和調整;就目前調查情況看,跨行查詢在整個商業銀行的銀行卡查詢業務中占比不到10%,商業銀行對90%以上的銀行卡查詢都提供免費服務。對此答復,黃細花并不滿意:不到10%的銀行卡查詢收費,不等于該收費合理;跨行查詢是典型的利用“行業壟斷地位”的“霸王收費”,國有商業銀行任意收費是“拋棄企業社會責任”、“喪失公益心”的表現,其本質是“變相侵害公民的財產權益”。2007年3月,在“兩會”召開期間,黃細花提交了《叫停銀行卡跨行查詢收費的再建議》,建議全國人大財經委成立銀行專項調查委員會,對銀行的管理和各種收費全面調查,特別是跨行查詢收費問題;同時組織人大代表加強對銀行的視察和監督。國家有關部門很快反饋。3月12日,有關部門的8位官員專程趕到廣東代表團駐地,與黃細花等代表見面。其后,某銀行又派一位副行長到廣東代表團聽取代表意見。“兩會”結束后,黃細花又分別給國家發改委主任馬凱、銀監會主席劉明康和中國人民銀行行長周小川寫信。終于,2007年4月,中國銀行業協會自律工作委員會第一屆常委會第三次會議作出一項決議:各會員銀行于本月20日之前,停止向持卡人收取人民幣銀行卡境內ATM跨行查詢費用。

在本案中,消費者最終獲勝,其采取的是政治途徑。現代經濟是金融經濟;在現代生活中,誰都離不開銀行等金融機構。作為消費者,銀行只要一收費,肯定會增加其經濟負擔,因此,每次銀行收費都會遭到消費者的反對。但是,這次跨行查詢收費卻遇到了人大代表的挑戰。在一些消費者的心目中,銀行業是壟斷行業,四大銀行仍是國有商業銀行,仍然帶有公益性質,收費就是“拋棄企業社會責任”、“喪失公益心”的表現。這其實是一種誤解,我國目前的銀行、信用社上千家,銀行業不是壟斷行業;工行、中行、建行都已經上市,不再是國有商業銀行,商業化是其未來發展的主要方向;企業社會責任也不僅僅是簡單的收費不收費的問題。這次銀行卡境內ATM跨行查詢費的停收,顯然已不再是一個經濟問題,也不是一個法律問題,而成了一個政治問題。這種用政治途徑解決糾紛所存在的問題是,處理問題過多地考慮政治和輿情,程序的公正性體現不夠,成本高昂,同樣容易激化金融機構與消費者之間的對抗,也很容易導致金融機構的聲譽受到嚴重損害。因此,不能老是用政治的手段解決經濟問題和法律問題。

331日不計利息糾紛案2005年8月,段某在工行某儲蓄所辦理了“7天通知存款”業務,后發現存款在“大月”的時候按30天而不是31天計算,一年按360天而不是365天計算,這樣一年下來,利息被少算了100余元。對此,段某認為這一做法不合理,向法院提起了訴訟。一審法院經審理后,判決駁回段某的訴訟請求;段某不服,提起了上訴。二審法院經審理認為:段某自主選擇在儲蓄所開立存款業務賬戶,雙方之間的儲蓄合同關系屬有效合同關系。銀行根據國家利率管理的法定機關——中國人民銀行關于儲蓄存款“全年均按360天,每月均按30天”計息的規定和行業慣例,將大月的30日與31日視同一樣期限計息的做法符合中國人民銀行的相關規定,段某主張銀行少計付其存款利息的主張不成立。據此,駁回上訴,維持了一審判決。

法院在作出上述判決的同時,向工行發出司法建議,建議其針對儲蓄合同的“公開”、“透明”問題予以規范,并采取在存款憑證上、營業網點張貼公告等儲戶易于接受的方式,就涉及儲戶利益的相關交易規則予以明確注釋、說明和告知。該司法建議引起了工行的高度重視,工行組織專門人員全面梳理了存貸款計結息的合同條款,要求各分支機構依法采取合理恰當、儲戶易于接受的告知方式對外公告,保證廣大儲戶能夠清晰、準確、及時地了解相關信息,并進一步加強科技力量投入,加大業務宣傳推廣力度,依法合規地保障客戶合法權益。后來,工行宣布,自2007年1月20日起,計息不再像以前那樣每個月都按30天算,而是按實際天數來計算,即將大月的第31日也計入利息計算的時間。

在該案中,作為原告的消費者敗訴了,但整體金融消費者卻勝利了,因為工行按照司法建議改變了以前的做法。在本案中,法院顯然采用了“效率優先于公平”的標準作為裁判理念。因為長期以來我國銀行業就是按照每月30天、每年360天這種慣例計息的,不但工行是這么計息的,別的銀行、信用社也是這樣計息的。如果法院判決工行按照實際天數計息,即判決工行敗訴,那么,盡管我國不是判例法國家,但這種判決還是對以后的類似案件的判決有影響。廣大存款人,無論是以前曾有過存款的還是現在已有存款的,就有可能仿效段某紛紛起訴銀行,銀行將不堪這筆歷史舊賬的負擔。法院采用“效率優先于公平”的標準判決此案并無不當,但本案的原告顯然承擔了過多的成本,包括訴訟的時間成本、金錢成本以及敗訴的名譽成本,這就是段某對判決結果不服的原因。從本案我們可以看出,法院成功地解決了系統性問題,但沒有解決好段某的微觀事務。

4首例銀行信用卡全額罰息糾紛案 2008年7月,艾某申請辦理了民生銀行信用卡。2008年11月,他透支消費1 861.76元。因忘記具體透支金額,在還款期內他不慎少還了61.76元。過了一個月,艾某收到對賬單后發現,他11月份的逾期罰息高達34.72元。交完罰息后,艾某咨詢后獲悉,這筆罰息是以全部的透支金額1 861.76元為基數計算出來的。對方還解釋稱,“信用卡領用合約”中有“全額罰息”的條款。該條款規定,若發生逾期欠款,就按照全部透支金額來計算罰息。艾某認為,這明顯屬于格式條款,加重了客戶的責任,顯失公平,應屬無效。另外,銀行在發卡時未對該條款進行合理的提示。據此,艾某將民生銀行告上法院,并要求返還34.72元,同時以實際的逾期欠款61.76元為基數,重新計算罰息。庭審時,民生銀行辯稱,雙方在平等、自愿的前提下簽訂了合約,雙方應當按照合同履約;合約中關于逾期罰息的條款,符合法律法規和人民銀行、銀監會等監管部門的要求;此外,“全額罰息”是國際慣例,是銀行業防范信用卡風險,減少和遏制惡意透支和套現的一種手段。最終,一審法院審理后認定,民生銀行制定的還款及利息計算方式的條款,并未超出法律法規的許可范圍。作為銀行業的一種風險防范手段,該條款并無免除銀行責任或加重客戶責任的內容,不屬于法定無效的條款。據此,2009年3月,該院一審駁回艾某的起訴。宣判后,艾某當庭表示,他將提起上訴。

在該案中,作為原告的消費者又敗訴了。自然,艾某對判決并不滿意。法庭審理時,艾某還提交了一份媒體報道。報道稱工行已經于2009年2月取消了“全額罰息”,因此“全額罰息”不是“國際慣例”。但法院對此“證據”沒有采信。該案也暴露了我國金融業目前普遍存在的一個嚴重問題——面對金融產品和服務的日益增多、日益復雜,消費者教育沒有及時跟上。

530萬權證作廢糾紛案 2007年4月16日,李某以5.33元的價格認購了“首創權證”(580004)5.7萬股,共花了30多萬元。第二天,首創權證一直停盤,之后她多次向證券公司打電話咨詢,對方只是說“看公告,23日認購”。結果到23日還沒有開盤,24日一大早,李某上電腦一看,市值為0。原來,“首創權證”的最后交易日是2007年4月16日,行權期是4月17日至23日,共5個交易日。而在23日后仍未行權的權證,將予以注銷——也就是說,李某一直把行權期當作了停盤,等到的結果是權證作廢。李某承認,自己的金融知識很淺,不知道什么是權證。事后,李某多次到有關部門上訪,但她的損失顯然只能由自己承擔。

在本案中,李某采取了信訪的途徑來解決糾紛。信訪是消費者向黨委、政府反映情況的一種言路,不是處理問題的出路,但不少人還是將信訪作為解決問題、化解糾紛的一種方式,并且是優于其他救濟方式的一種救濟方式,甚至是凌駕于國家司法救濟之上的最后一種救濟方式。有的當事人不學法、不懂法,無理纏訴、惡意上訪;甚至在不少地方,信訪已經發展成人訪、群訪、暴力上訪、有組織性上訪,上訪者甚至會干擾有關國家機構的正常工作,有的上訪者還會通過上訪來迫使政府屈從其不合理要求。

(二)小結:四種金融消費糾紛的解決途徑存在的問題

綜合以上四種金融消費糾紛的解決途徑——媒體途徑、政治途徑、訴訟途徑和信訪途徑,我們可以看到,目前存在的問題有:第一,金融機構系統內部很少為消費者投訴、維權、解決爭議提供適當的途徑,或金融機構內部受理投訴的部門地位不高、權力不夠、服務意識不強,消費者不得不訴諸外部途徑解決爭議。第二,金融行業自律組織在化解金融消費矛盾時作用不彰。我國《證券法》賦予了證券業協會對于會員間、會員與客戶間發生的證券業務糾紛進行調解這一職能,可以說是一大進步,但證券業協會的這一職能還未得到充分發揮。我國銀行業協會雖然已經成立多年,但銀行業協會目前還沒有為消費者權益保護提供一個有效的平臺,也沒有相關的書面安排(更不要說法律規定了)來促進銀行與消費者糾紛的減少和解決。保險行業協會盡管有“中國保險行業協會在線投訴系統”,但該投訴屬于信訪途徑之一種,(注:“中國保險行業協會在線投訴系統”《投訴須知》中稱:“我們堅持客觀公正、便捷高效的原則及時處理投訴,并嚴格遵守《中國保險業監督管理委員會信訪工作辦法》和國家有關法律法規規定。”)在化解消費者矛盾方面的作用還沒有多大顯現。第三,我國的消費者協會調解和化解金融消費糾紛的作用還沒有滲透到實踐中。第四,金融行政主管部門——銀監會、保監會、證監會等金融監管機構,處理金融消費糾紛的程序和途徑屬于信訪途徑,盡管信訪在化解人民內部矛盾方面發揮了積極作用,(注:例如,2008年保監會系統共處理來信來訪13 787件次,同比增長43%。其中,投訴保險機構違法違規的有4 572件,占到有效信訪件的41.14%;投訴保險合同糾紛的有4 204件,占37.83%。2008年,保監會新設了稽查局,負責調查信訪舉報、投訴涉及的保險機構違法違規問題,維護保險消費者的合法權益。(參見:毛曉梅,王文帥2008年保監會處理投訴13 787件次 網上投訴量占七成[EB/OL][2009-02-13]http://www.cca.org.cn/web/search/searchShow.jsp?id=42564&pid;=308&kind;=5))但信訪本身存在著程序的隨意性,(注:目前在不少地方,信訪的立案和答復具有

隨意性。一些信訪機構對涉法信訪案件只起中轉機構的作用,這直接導致了各部門之間的相互推諉。在實踐中,幾乎所有的上訪者,都要經歷從村里到縣里、從縣里到市里、再從市里到省里,這些地方都解決不了,最后一站就到了北京。由于各種原因,一些地方或部門會采取違規甚至違法的手段抑制上訪。(參見:佚名中共太原市委政法委員會副書記姜春明談如何解決涉法信訪中存在的問題[EB/OL](2005-07-31)[2009-02-13]http://sx.people.com.cn/GB/channel31/200507/31/19567.html)《中國保險業監督管理委員會信訪工作辦法》也沒有“審級”劃分。)信訪機構龐雜繁多,沒有“審級”劃分,(注:我國現行的信訪機構龐雜繁多,歸口不一,從中央到地方,各級黨委、人大、政府、司法機關及相關職能部門都設有信訪機構,但因信訪機構沒有嚴格意義上的隸屬關系,責、權、利不統一,只有責任,沒有權力和利益,上級信訪機構對下級及各部門信訪機構之間沒有相互的職能配套,缺乏制約力。各級信訪機構在沒有任何監督下對信訪案件實行層層轉辦,導致信訪不斷升級,各種問題和矛盾、焦點向中央聚集。(參見:佚名中共太原市委政法委員會副書記姜春明談如何解決涉法信訪中存在的問題[EB/OL](2005-07-31)[2009-02-13]http://sx.people.com.cn/GB/channel31/200507/31/19567.html)信訪制度功能錯位,反映情況的一種言路卻成了處理問題的最后出路等方面的問題。第五,媒體途徑、政治途徑在化解金融消費者矛盾方面發揮了較大作用,并且消費者往往能取得“勝利”,但如前所述,這些糾紛解決途徑存在的問題也很多,不宜作為日常的解決途徑。第六,訴訟本是糾紛解決的多元化途徑之一和最終途徑,卻成了不少消費者的第一途徑。

二、與國外先進經驗之對比

(一)國外相關之先進經驗

1英國金融督察服務公司 1980年代后,英國相繼成立了保險業督察員、銀行業督察員、投資督察員等8個組織,專門處理消費者與金融機構的爭議,為消費者提供保護。2000年,英國通過《金融服務與市場法》(the Financial Services and Markets Act 2000),金融服務局(Financial Services Agency, 以下簡稱“FSA”)成為英國金融市場的統一監管者。FSA整合原有的金融業督察組織,成立了統一的金融督察組織——金融督察服務公司(Financial Ombudsman Service Ltd., 以下簡稱“FOS”),(注:有的譯為“金融巡視員服務公司”、“金融行業調查專員公署”、“金融申訴專員”或“金融監察專員”等。)專門處理金融產品的消費者投訴,為金融產品的消費者提供了一個替代性的爭議解決途徑(ADR)。

FOS不向國會負責,而是直接向 FSA 負責。FOS 的董事會由 FSA 任命,董事會成員獨立于FSA,其中董事長需征得英國財政部同意后任命。FOS 的董事會主席每季度要向 FSA 報告工作計劃的執行情況,每年度要提交該年公司各項職能履行狀況的報告。但FOS 不是監管者,也不是一個消費者權益的支持保護組織,它主要是中立地解決爭端糾紛,進行調解,做出裁定的公益性機構。FSO聘請了法律、會計、金融、信息科技等方面的專家作為督察員。

FOS 僅受理個人和資產規模較小(100 萬英鎊以下)的企業、社團和信托組織提出的投訴。FOS 做出的裁定一般是要求金融機構給予消費者一定數額的經濟補償,以彌補消費者的經濟損失、遭遇的痛苦、不便和聲譽損害等,但最高限額為 10 萬英鎊。

FOS 對金融機構的管轄分為兩種:一是“強制性管轄”,即受該管轄的金融機構只能進行英國 《受監管活動法令》(Regulate Activities Order)中所列明的活動;二是“自愿性管轄”,即接受該管轄的金融機構其活動不受法令限制,但為了增強公眾對自身的信任,自愿接受 FOS 的管轄[1]。

爭議處理程序具體可分為兩階段:第一階段是金融機構的內部處理程序;第二階段是FOS程序。當金融產品的消費者和金融機構發生爭議時,應先進入第一階段,若內部處理程序在 8個星期內未解決爭議或消費者對解決方案不滿意,再進入第二階段。在第二階段,投訴首先由 FOS 的裁定員受理。裁定員在處理過程中,可視需要與金融機構和消費者聯系,但一般不采用聽證、質詢或答辯等形式,而是以雙方提供的書面證據作為依據,按照合理公正原則做出裁定。如果金融機構或消費者對裁定員的裁定不滿意,可向調查員申請復核。調查員獨立地對案件進行復核;如有必要,可約金融機構或消費者面談。調查員做出的裁定為 FOS的最終裁定,若消費者持有異議,仍可訴諸法律訴訟;若最終裁定被消費者接受,則金融機構也必須接受。

2澳大利亞金融督察服務機構 2008年7月1日,銀行和金融服務督察機構(Banking and Financial Services Ombudsman)、金融行業申訴服務機構(Financial Industry Complaints Service)和保險督察服務機構(Insurance Ombudsman Service)合并為全國金融督察服務機構(Financial Ombudsman Service)。金融督察服務機構是一個獨立的爭議解決服務機構,由澳大利亞證券和投資委員會(Australian Securities and Investments Commission) (注: 澳大利亞證券和投資委員會是澳大利亞的公司、市場和金融服務監管者。該委員會于2001年根據《澳大利亞證券和投資委員會法》(Australian Securities and Investments Commission Act)成立。澳大利亞證券和投資委員會的職能是:作為公司監管的主要機構,監督、調查和執行與財務報告有關的公司和審計師的職責,包括履行審計獨立原則、 遵守審計準則等;澳大利亞證券和投資委員會除了監督金融機構和公司外,還負責辦理與公司的開業、運營以及停業相關的手續。)批準成立。2009年1月1日,信托爭議處理中心(The Credit Union Dispute Resolution Centre)和保險經紀爭議處理有限公司(Insurance Brokers Disputes Limited)成為金融督察服務機構的分支機構。

金融督察服務機構的獨立的裁判人員為不能直接與金融服務提供者解決糾紛的消費者和小企業提供免費、公平和易得的爭議解決途徑。外部的爭議解決途徑作為一個法院程序的替代性解決方案,能通過協商和讓步解決爭議,而且,這種解決是建立在金融服務提供者參與的基礎上的。

金融督察服務機構幫助金融消費者提高公眾意識。金融督察服務機構的獨立爭議解決程序涵蓋銀行、信用、貸款、財務規劃、投資、股票經紀、基金管理、集合退休金信托等金融服務領域里的消費者投訴。

只有金融機構選擇加入了澳大利亞證券和投資委員會批準的“外部爭議解決計劃”,成為金融督察服務機構的會員,金融消費者與該金融機構的爭議才能提交金融督察服務機構處理。目前,已有將近3 800家金融機構加入“外部爭議解決計劃”,成為金融督察服務機構的會員。金融督察服務機構的會員對任何在澳大利亞開業的金融機構開放,任何在澳大利亞開業的金融機構都可申請加入。

金融督察服務機構的爭議處理程序大體為:消費者應先向金融服務機構提起申訴,如果申訴不被受理,消費者可給金融督察服務機構打電話,服務人員將告訴消費者爭議是否在金融督察服務機構的管轄范圍內。如果在金融督察服務機構的管轄范圍內,消費者需要提交書面申請書。金融督察服務機構接到申請書后,將向金融服務提供者送交一份消費者的書面申請書,要求金融服務提供者就爭議問題作出書面報告。金融服務提供者有權在21天內和消費者聯系,以求直接解決糾紛。如果糾紛未在21天內解決,金融督察服務機構的案件主管(case manager)就會調查案件,并盡力通過協商和調解(conciliation)來解決爭議。爭議還有可能被提交給金融督察服務機構的調解員(conciliator),調解員會安排由消費者和金融服務提供者共同參加的電話會來進行調解。如果消費者對案件主管和調解員的解決結果仍不服,那么消費者可將爭議提交給金融督察服務機構陪審團(panel)或裁判員(adjudicator),陪審團或裁判員將會對金融服務提供者(而不針對消費者)作出一個裁決。

陪審團由3人組成,裁判員由1人組成。陪審團包括3名成員:一位陪審團主席;一位行業代表;一位消費者代表。陪審團主席的地位是中立的。行業代表與爭議的當事人雙方沒有關系,但他/她是該行業的專家,將該行業的觀點帶給陪審團。消費者代表將消費者的觀點帶給陪審團。陪審團成員在裁決消費者爭議方面具有較高水平和豐富經驗。裁判員地位中立,獨立評估和作出裁決。裁判員處理一些簡單的、一定金額(對于銀行爭議為3萬澳元,對于保險爭議為5千澳元)以下的爭議。如果該爭議被認為是復雜的,也可以轉為陪審團作出裁決。

3加拿大金融消費者管理局 2001 年 6 月前,加拿大對金融消費者保護工作由數個機構承擔。加拿大改革者認為:“現存的對金融消費者的保護在減少金融機構與消費者之間的信息和實力不對稱方面沒有有效地發揮作用,提高消費者的地位將促進競爭,使金融部門更好地回應消費者的需求。”[2] 1999年6月,加拿大政府發布的《改革加拿大金融部門:未來框架》提出,為提高消費者地位,在金融服務領域保護消費者,必須進行以下改革:采取措施增加消費者無論貧富、國籍都有獲得金融服務的機會,成立金融消費者管理局,加強消費者保護方面的監督,開展消費者教育活動,成立獨立的加拿大金融服務督察機構(Canadian Financial Services Ombudsman),采取措施阻止金融服務的強制性交易,促使金融機構在消費者接受金融服務或進行投資時提供更多的信息,加強金融機構信息披露[3]。

2001年6月14日,加拿大通過了《金融消費者管理局法》(Financial Consumer Agency of canda Act)。該法規定,成立加拿大金融消費者管理局(Financial Consumer Agency of Canad, 以下簡稱“FCAC”),其目的是:(1)監督金融機構遵守消費者保護法;(2)提升金融機構實施消費者保護法的政策和程序;(3)監督金融機構保護其客戶利益的自愿性規則的遵守;(4)提高消費者對金融機構在消費者保護方面的義務的了解;(5)與加拿大聯邦和省的其他機構合作,增強消費者對金融服務及其相關問題的理解[4] 。

與前述英國、澳大利亞的相關機構以及加拿大金融服務督察機構不同,FCAC是一個由聯邦政府建立的政府機構。FCAC的主席(Commissioner)由總督(The Governor in Council)任命。

FCAC的“合規與執行部”(Compliance and Enforcement Branch)負責調處消費者與金融機構之間的糾紛。主要調查手段是“微服私訪”(mystery shopping)和年度檢查。

FCAC并非對一切金融機構都有管轄權。它只對與下列機構有關的投訴具有調查權:所有銀行;所有聯邦注冊保險公司;信托與貸款機構。它對信用社(credit unions)、金融公司(finance companies)、共同基金交易商、證券交易商和其他由各省管轄的金融機構沒有管轄權;同時FCAC也并不是就一切消費者對金融機構的投訴都有管轄權,它僅對違反聯邦消費者保護法律和規章的行為具有管轄權;對于諸如服務質量、營業政策、營業時間等“一般性服務”問題的投訴,FCAC沒有強制性的處理權。

當消費者通過電話向FCAC進行投訴時,接線人員會詳細詢問相關的細節,評估投訴是否可由FCAC管轄,是否違反了聯邦的消費者保護法。如果FCAC需要進一步研究,FCAC會在48小時內給投訴者打電話。一旦FCAC了解了消費者投訴的問題,而且是由FCAC管轄的話,FCAC會通知投訴者FCAC的處理意見;如果投訴者認為金融機構違反了聯邦的消費者保護法,FCAC的投訴處理官員會和金融機構進行聯系,討論消費者的投訴;如果投訴處理官員向消費者提出了進一步的處理建議,投訴處理官員將會從投訴者和金融機構那里收集關于案件的真實情況的書面信息;如果投訴處理官員認為金融機構違反了消費者保護法,FCAC將向金融機構下發警告信或者違法通知單,并作出相應的罰款,FCAC也會公布金融機構的違法細節,包括金融機構的名稱以及罰款數額。金融機構如對FCAC的處罰不服,則可向法院起訴。

FCAC對消費者糾紛的處理屬于行政處理的性質。FCAC的處罰手段僅限于警告和罰款等行政性處理措施,不負責裁判民事賠償。FCAC聲稱:“聯邦管轄的金融機構都有義務遵守聯邦消費者保護法,如果消費者認為聯邦機構沒有履行其法定義務,那么可以向FCAC進行投訴,FCAC將受理這些投訴。如果消費者尋求賠償,FCAC將告知消費者有關金融機構處理其賠償請求的程序。”這就意味著,FCAC不直接處理這些賠償。此外,FCAC在處理消費者爭議時還廣泛運用行政合同手段——FCAC的委員(commissioner)與金融機構高管達成的“守法協議”(Compliance Agreement);協議寫明金融機構為遵守消費者保護法律將采取的措施,以及采取這些措施的時間表。

4馬來西亞客戶服務局和金融協調局 1992年,馬來西亞依照《1965年公司法》第24款建立了保險協調局(Insurance Mediation Bureau),專門處理投保人與保險公司之間的糾紛。它是一家有限責任公司,其費用由成員保險公司每年交納;在馬來西亞,所有大的保險公司都是保險協調局的成員。1998 年 7 月 1 日,為了解決日益增長的消費糾紛,馬來西亞國家銀行在其保險管制部門設立了一個客戶服務局 (Customer Services Bureau)。這是一個公眾人士提呈投訴的中心。后來,馬來西亞又建立了銀行協調局(Banking Mediation Bureau)。2004年,兩個機構共處理了1 515件消費者糾紛案件。隨著金融業的發展,涉及其他金融產品的消費糾紛越來越多,借鑒英國、加拿大和澳大利亞的經驗,馬來西亞于2005年設立了金融協調局(Financial Mediation Bureau),將保險協調局和銀行協調局并入其中。金融協調局是一個獨立的機構,是處理與保險及銀行業相關的索賠事務的中心。金融協調局能夠快速、方便及有效率地提供解決投訴、糾紛或索賠的渠道。金融協調局的服務是免費的。在金融協調局受理金融消費糾紛案前,消費者必須先向有關金融機構投訴。如果消費者的投訴、糾紛或索賠問題無法解決,或消費者對有關金融機構所作出的決定感到不滿,那么可以向金融協調局投訴。但消費者必須在接到金融機構最后決定通知后的6個月內向金融協調局投訴。金融協調局將客觀地根據消費者所提供的實情進行調查。該局單獨或和金融機構的代表一起面談,通過調解方式來解決消費者的個案。該局依據本身的評審并按照法律和行業慣例來作出處理決定。金融協調局的決定對消費者沒有約束力,但金融機構卻有義務遵從有關決定。如果消費者拒絕,有關決定將視為被撤銷,消費者有權依法采取任何行動,包括通過法律途徑來解決糾紛、投訴或索賠。然而,消費者若接受金融協調局的決定,則將失去向金融機構采取法律行動的權利。金融協調局的處理過程被視為是一個“毫無偏見的訴訟”,該局所作出的決定或是任何一部分相關的調查結果或真相,以及所提供的意見或觀點,皆不能在事后的任何仲裁或訴訟中透露。

(二)小結:國外相關先進經驗與我國之對比

1我國沒有金融督察服務機構等類似的組織 英國、加拿大和澳大利亞的金融監察服務機構等組織以及馬來西亞金融協調局,既不是政府部門,也不是消費者支持機構(如消費者協會),更不是金融業的自律機構(如銀行業協會、保險業協會、證券業協會等),而是獨立于消費者和金融機構的第三方獨立機構,其糾紛處理更具中立性。金融服務督察機構等組織也不同于仲裁機構:(1)提交仲裁必須有有效的仲裁協議;但金融消費者向金融服務督察機構等組織投訴,不需要事先的協議。(2)仲裁的雙方當事人都可以提起仲裁申請;但在金融督察服務中,消費者有權投訴,金融機構無權投訴。(3)在仲裁中,對裁決不服,不得向法院起訴;但在金融督察服務中,對裁決不服,則可以向法院起訴。因此,金融督察服務是一類獨特的替代性的爭議解決制度(ADR)。這種制度在我國非常缺乏,值得我們借鑒。

2我國也缺乏像加拿大金融消費者管理局、馬來西亞客戶服務局那樣的專門負責金融消費者投訴的行政主管機構 我國目前的狀況類似于加拿大在FCAC成立前的情形:對金融消費者保護工作由數個機構承擔;對金融消費者的保護在減少金融機構與消費者之間的信息和實力不對稱方面沒有有效發揮應有的作用。同時,加拿大金融消費者管理局的行政處理程序也與我國金融監管機構目前信訪的處理程序不同,前者更具有程序的嚴謹性。

3國外的金融消費糾紛解決途徑是多元并存的,非訴訟的爭議解決途徑占有重要地位 例如,在加拿大,金融督察服務與金融消費者管理的行政處理并存;在馬來西亞,金融協調局與客戶服務局的投訴處理并存。而在我國,訴訟成了第一途徑,沒有金融督察服務,也沒有專門負責金融消費者投訴的行政主管機構,非訴訟的爭議解決途徑非常缺乏。

三、創設處理金融消費糾紛新途徑的理論背景

(一)“消費者”的概念延伸至金融領域

在傳統金融法上,通常不采用“消費者”的概念,而是用“客戶”、“存款人”、“投資者”、“股東”、“持有人”、“投保人”、“被保險人”、“受益者”等概念;并且,投資者與消費者存在著明顯差別:投資的目的是獲得投資收益而不是生活消費,買賣證券等投資行為并非個人生活消費,因此,投資者不能稱為“消費者”。我國《消費者權益保護法》即采用這一觀點。

但是,世界上越來越多的國家或地區開始在金融領域里采用“消費者”的概念。1970年代以來,在金融領域里,“保護消費者利益成為時尚”[5],“消費者”的外延在逐漸擴大。例如在日本,“與生活沒有直接關系的投資”也基于“有助于確保將來健全而安定的生活”被包含在消費者問題之中[6]。在美國,消費者保護法中的所謂“消費者”(consumer),是指為滿足個人和家庭需要而取得和使用貸款、購買動產、不動產和各類服務的個人。菲律賓《消費者法》于1992年7月15日開始實施,該法將消費者的范圍擴大到金融領域內。我國臺灣地區1994年通過的“消費者保護法”第2條第1款規定:“消費者指以消費為目的而交易、使用商品或接受服務者。”其適用的經營者的范圍包括“以設計、生產、制造、輸入、經銷商品或提供服務為營業的企業經營者。”(第2條第2款);銀行和保險公司等也包括在其范圍內[7]。

出現這一現象的原因,在于現代生活消費中,金融消費已進入日常生活的方方面面并與生活消費結為一體。這就為采用“金融消費”、“金融消費者”的概念提供了可能[8]。金融是現代經濟的核心;金融業,包括銀行業、證券業、保險業、信托業、金融租賃業等,作為貨幣資金融通的部門,是組織社會貨幣資金運作的樞紐,具有反映、調節、監控經濟運行和促進經濟發展的特殊的杠桿作用。現代經濟的發展離不開金融的“造血”和“輸血”,居民的生活也離不開金融服務。居民所需要的金融服務在很多情況下已經難以區分是生活消費還是生產消費。將“消費者”的概念作擴大解釋,只要交易雙方存在著嚴重的信息不對稱,交易雙方地位和實力懸殊,對于弱者,無論是個人還是單位,都可以作為消費者來對待,使之受消費者保護法的保護。金融領域中的客戶、存款人、投資者、股東、持有人、投保人、被保險人、受益者等,無論是個人,還是符合一定標準的小企業,都是金融消費者。

(二)消費者保護成為金融監管的目標之一

維護金融業的安全與穩定,是金融監管制度建立的最初目標。1960年代以來,保護存款人、中小投資者、投保人等金融消費者的利益也成為金融監管的目標之一。典型的表現就是這一時期美國進行了一系列以保護消費者權利為主旨的金融立法。如1969年的《誠實貸款法》要求銀行對消費者公布年利率和全部貸款本息;1974年的《信貸機會均等法》規定銀行不得因種族、性別、年齡、國別而對借款人加以歧視;1974年的《公平貸款法》要求銀行對借款人提供詳細信息和金融費用,因自動化出現信貸差錯,銀行應負責處理。1998年,國際證監會組織(IOSCO)在內羅畢年會上通過的《證券監管的目標與原則》則明確提出證券監管的三大目標:保護投資者;確保市場公平、有效和透明;減少系統風險。2000年英國通過的《金融服務和市場法》,則第一次在法律條文中明確了金融監管目標,并將消費者保護列為金融監管的目標之一。

(三)消費者保護成為金融體制設計的指導原則之一

1990年代后半期以來,金融監管對消費者的保護進一步被納入到體制設計和改造之中。英國經濟學家Michael Taylor提出了著名的“雙峰”(twin-peaks)理論,認為金融監管存在兩個并行的目標:一是審慎監管目標,旨在維護金融機構的穩健經營和金融體系的穩定,防止發生系統性金融危機或金融市場崩潰;二是保護消費者權利的目標,通過對金融機構經營行為的監管,防止和減少消費者受到欺詐和其他不公平待遇。他進而提出,應根據監管目標的不同設立兩個監管機構,分別作為審慎監管者和金融消費者權利的保護者,行使專業化監管職能[9]。這一時期,許多國家和地區紛紛以消費者權利保護為導向對金融監管體制進行重構,最著名的是1997年澳大利亞設立專門的審慎監管局(APRA)和證券投資委員會(ASIC),分別負責維護金融體系的安全與穩定以及保護消費者利益,在實踐中演繹了“雙峰”理論。加拿大1999年的金融體制改革也是以消費者保護為指導原則之一的。

(四)非訴訟糾紛解決機制興起

近年來,許多國家日益重視非訴訟糾紛解決機制(ADR)的作用,強化解決糾紛手段和方法的多樣性。這是因為,隨著社會的發展,訴訟制度本身無法克服的弊端日益凸現,訴訟遲延、費用高昂以及人際關系引發的緊張狀態,促使各國開始改革既有的司法體制,于訴訟外尋求更多的糾紛解決途徑與資源,通過立法和制度建構大力推動ADR的實踐便是其主要內容。例如,1990年代中期,隨著關于英格蘭及威爾士民事司法制度兩份調查報告的公布,英國正式啟動了具有里程碑意義的民事司法改革,其目標是:盡可能避免采取訴訟;減少訴訟的對抗性,增加合作;簡化訴訟;縮短訴訟時間,并且使其更具確定性;訴訟費用變得更具可支付性與可預見性;等等。以這兩份報告內容為基礎的《民事訴訟規則》于1999年4月26日起正式實施,該《規則》第1?4條第(e)、(f)項規定:如法院認為適當,可以鼓勵當事人采取可選擇爭議解決程序(即ADR),并促進有關程序的適用,以及協助當事人就案件實現全部或部分和解。法院還運用訴訟費用這一經濟杠桿促使當事人選擇ADR。而在此之前,英國民間機構成為推動ADR發展的“先遣軍”,許多民間組織積極運用ADR來解決當事人之間的沖突與糾紛[10]。1980年代后,英國相繼成立的保險業督察員、銀行業督察員等8個組織就是這些ADR的形式之一。而在澳大利亞,政府和行業督察員項目也是ADR的形式之一。澳大利亞銀行業督察員(the Australian Banking Industry Ombudsman)、電信行業督察員(the Telecommunications Industry Ombudsman)以及其他主要的行業督察機構等以行業基礎的ADR成為廣大消費者樂于行使的救濟手段[11] 。

四、我國處理金融消費糾紛途徑的體制重構

(一)我國處理金融消費糾紛途徑的現狀

1處理金融消費糾紛的途徑不足,缺乏專門處理金融產品的消費者投訴的機構 如前所述,在我國,金融機構系統內部很少為消費者投訴、維權、解決爭議提供適當的途徑;金融行業自律組織在化解金融消費矛盾之時作用不彰;金融監管機構在處理金融消費糾紛方面還沒有很好地發揮其作用;訴訟本是糾紛解決的多元化途徑之一和最終途徑,卻成了不少消費者的第一途徑;非訴訟的糾紛解決方式非常缺乏;沒有像加拿大金融消費者管理局那樣統一的專司解決金融消費者問題的行政機構。

2“金融消費者”概念未被我國的金融法所采用,保護金融消費者利益作為金融監管目標未正式寫入法律之中 2003年,銀監會從中國人民銀行分設出來后,銀監會確立了“四個監管目標”:通過審慎有效的監管,保護廣大存款人和消費者的利益;通過審慎有效的監管,增進市場信心;通過宣傳教育工作和相關信息披露,增進公眾對現代金融的了解;努力減少金融犯罪。這與英國金融服務局的四大監管目標完全一致,表明我國銀行監管的目標開始與國際慣例接軌。但美中不足的是,英國金融服務局的監管目標寫進了《金融服務與市場法》中,而我國銀監會的監管目標則沒有完全寫入我國《銀行業監督管理法》中。《銀行業監督管理法》第1條以及《商業銀行法》第1條雖然提到“保護存款人和其他客戶的合法利益”,但這與“促進銀行業健康發展”、“保護商業銀行的合法權益”并列在一起,沒有強調對處于相對弱勢地位的消費者利益的保護。中國證監會盡管較早地提出了“保護投資者利益是我們工作的重中之重”的口號,但“消費者”的概念也未被我國《證券法》所采用。中國保監會及我國《保險法》也沒有采用“消費者”的概念。

3保護金融消費者利益未成為金融體制改革和制度設計的指導原則 我國金融體制改革確立了兩大重要目標:一是防止金融系統性風險,即安全性目標;二是增進金融體系的市場效率,即效益性目標。保護消費者的利益一直未引起足夠的重視,更沒有成為金融體制改革的指導原則。理論研究的薄弱和消費者的呼聲不高是導致這一現象的重要原因。

(二)對我國處理金融消費糾紛途徑體制重構的建議

第一,在我國金融法中引入“金融消費者”的概念,為我國加大對“金融消費者”這一弱勢群體的保護提供法律依據。在金融消費領域,存在著嚴重的信息不對稱、交易主體實力和地位不對等的現象,消費者的弱勢地位成為其權益容易受到侵害的直接原因。然而,這無法依靠市場機制自身和消費者自己的努力去改善,需要政府的積極干預,對消費者提供傾斜保護。我國銀監會在“三會”中第一個提出“消費者”的概念,不能不說是一大進步,但仍需進一步努力,將“消費者”的概念引入到我國的金融法律之中去。

第二,將保護金融消費者利益作為金融監管的第一目標以及我國金融改革和制度設計的指導原則之一。隨著我國金融市場的發展、消費者意識的增強以及國外“消費者增權理論”(注: “消費者增權”(consumer empowerment)是指通過某種政策或措施來提高消費者的經濟政治權力、增強消費者消費能力和維權能力的過程。)的影響,金融消費者問題會越來越突出,消費者維權意識會越來越強烈,不斷增多的客戶與銀行之間的糾紛、投保人與保險人之間的糾紛、投資人與發行人之間的糾紛,客觀上要求我們在金融監管和金融改革中更加重視消費者的權利。而只有維護好金融消費者的利益,才能最終提升金融效率,維護好金融安全,提高我國的金融競爭力。

第三,建立多元化的金融消費糾紛處理機制。(1)在金融機構內部建立健全消費者爭議解決程序。這是金融督察服務的前置程序,也是國外不少國家和地區的先進經驗。(2)成立“金融消費者監管局,專門負責金融消費者行政保護工作,這些工作包括:監督金融機構遵守與消費者保護有關的法律;提升金融機構實施消費者保護法律的政策和程序;開展金融消費者教育,幫助他們提高對金融服務和產品的了解;受理金融消費者的投訴,對違法金融機構進行行政處罰。同時借鑒加拿大的做法,完善行政處理的程序。(3)成立獨立的金融消費者糾紛處理機構,即金融服務督察機構。國外有學者將這些行業督察機構分為法定的督察機構和志愿的督察機構兩大類[12]。對于法定的督察機構,法律規定了其權力和工作程序,所有金融機構都有義務接受其督察。法定的督察機構并非隸屬于法院系統,但在評價當事各方、調查實情方面卻有很大的權力。其工作程序往往是非正式的,有口頭報告,也有書面報告。督察機構的決定不全以法律觀點為依據,有時也采取“最適當的行業守則”。消費者并不一定非要通過該機構解決問題,其決定盡管對爭議另一方有約束力,但對消費者并無約束力。志愿的督察機構不是法定的,它通常是以法人團體成立,參加的各公司都是其成員,督察機構以法人章程為指導。該體制的成員要接受督察機構的決定,但消費者就沒有這個義務。英國的FOS規定了“強制性管轄”和“自愿性管轄”,其“強制性管轄”部分就由法定的督察機構來承擔。而澳大利亞的金融督察機構,馬來西亞的保險協調局、金融協調局都是志愿的督察機構。我國金融督察機構的目標模式也應該是志愿的督察機構。(4)在我國各級消費者協會內設立金融專業委員會,加大對金融消費者的支持力度。(5)發揮仲裁在金融消費爭議解決中的獨特作用。仲裁有快捷、高效、低成本等優勢;其專家斷案的特點,可以在很大程度上保證裁決結果的公正性和權威性;仲裁裁決的強大執行力可以吸引金融糾紛當事人。此外,當事人能夠選擇仲裁員這一特點,也是金融消費督察機制所不具備的。因此,仲裁在金融消費爭議解決中的獨特作用需要進一步發揮。(6)金融行業自律組織應建立專門的機構,利用同業自律組織的優勢,規范和約束金融同業的行為,主動解決金融同業普遍存在的具有代表性的典型問題,贏得消費者的信任和支持。(7)在法院系統設立經濟審判庭,提高審判人員的專業素質和能力,使其更好地審理金融糾紛等案件[13]。以上各種爭議解決機制相互配合,各自發揮其處理金融消費糾紛的優勢和作用,以實現保護金融消費者的目標。ML

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A New Way to Solve Disputes Arising Out of Financial Consumption

XIN Hui-qing

(Law School of Central unviersity of Finance and Economics, Peking 100081, China)

Abstract:

At present, solution of disputes arising out of or pertaining to financial consumption mainly depends on media disclosure, politics involvement, lawsuits or correspondent petitions, which seem quite inadequate. Financial agencies supply little for consumers to protect their right and interest and few alternative dispute resolution (ADR) regimes exist in China. In contrast, elsewhere, disputes arising out of financial consumption are solved in a variety of ways, among which ADR plays a significant role. With the concept of “consumer” popular in financial field, it is urgent for China to learn from foreign countries to introduce the concept into her financial laws, and see to it that protection of the interest of financial consumers is held the paramount purpose of financial regulation and control and one of the guiding principles in her financial reform and institutional reconstruction, based on which a multi-way-solution institution may be built to settle disputes arising out of financial consumption.

Key Words:consumers; financial consumers; financial ombudsman service; alternative dispute resolution; financial laws

本文責任編輯:盧代富