對國家賠償法歸責原則重構問題的探討

楊 凱

摘要國家賠償法按現行歸責原則施行以來,在實踐中對國家及其工作人員的違法行為起到了一定的限制作用,但對受害人的權利保障卻有些不盡如意,其中也暴露出一些現行歸責原則的缺陷。本文指出要使國家賠償法更有效的維護人民的利益,需要重整現行歸責原則。

關鍵詞國家賠償法 歸責原則 違法原則 過錯原則 無過錯原則

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-025-03

《中華人民共和國國家賠償法》從頒布至今,在十幾年的司法賠償實踐中發現了不少的問題,尤其對歸責原則制度所引起的廣泛理論探討和爭議,備受人們的高度關注。2008年10月23日至28日在北京舉行的十一屆全國人大常委會第五次會議,首次審議了《國家賠償法(修正案草案)》。我國現行國家賠償制度中所規定的違法歸責原則,是制定國家賠償法的基礎和核心理論。確立由國家對受害人承擔賠償責任的國家賠償體制,國家賠償法制定并適用的違法歸責原則,在近幾年的國家賠償實踐中,存在著明顯的缺陷與不足,在實體和程序上都需要做相應的修改與調整。我國《憲法》規定了公民享有廣泛的權利,公民的生命、健康、自由和財產等權利受到嚴格的保護。當個人的權利受到國家機關及其工作人員侵犯后,國家機關就應該給予相應的賠償。我國現行《國家賠償法》是兌現憲法保護公民權的莊嚴承諾,是國家保障公民基本權利免受國家機關及其工作人員侵犯的一道堅固防線。國家賠償責任的立法化、司法化,是一個國家政治民主化、法制化的重要組成部分,也是社會群體走向文明、民主、進步的表現。隨著社會進步和形勢的發展,作為“依法治國”和“依法行政”相配套而實施至今的國家賠償制度,也應該適應這一歷史的趨勢而予以修改完善。

一、《國家賠償法》的內涵及核心價值取向

行政機關工作人員以所屬行政部門的名義代表國家實施行政管理活動所產生的侵權行為,依法承擔賠償責任的主體是國家,而不是行政機關,也不是行政機關工作人員。現實的侵權行為是由行政機關及其工作人員實施的,但對此承擔賠償責任的則是國家。這是根據國家與行政機關及其工作人員之間隸屬的法律關系所決定的,因為在法律上代表國家實施的合法還是違法管理活動,其法律后果都歸屬于國家范疇。國家對行政侵權行為承擔賠償責任的種類繁多,有民事的、立法的、司法的、軍事的、國際法方面的、公共設施設置和管理中的賠償責任等。確定賠償義務機關是實施侵權行為的行政機關或者工作人員所在的行政機關,負責具體辦理收集證據、出庭應訴、與受害人調解、支付賠償金等賠償事務。我國《國家賠償法》的核心內容是以歸責原則為指認國家承擔賠償責任的根據,其本質屬性是以國家賠償責任為基礎的。作為國家賠償責任為前提條件的歸責原則問題,是國家所應承擔賠償責任的現實法律依據,是認定以侵權行為為承擔責任的標桿,是解決以什么標準識別和判斷國家對侵權損害負責的關鍵因素。

(一)“歸責”原則問題,是確定國家侵權賠償責任的基本立法法則

歸責原則是構建國家賠償法規體系所必須遵循的根本原則,歸責原則問題既是鑒別國家是否侵權與承擔相關賠償責任的法律認定,也是立法和修改所面臨的首要問題。這一由國家承擔賠償責任的基本法則,立法依據的客觀公正性和科學理性化是評價歸責原則的根本標準。根據國家賠償法的規定;“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的”事實發生之后,就是以歸責原則來裁量國家是否承擔賠償的法律責任。而歸責原則的確立則是以違法責任原則為準繩的,國家賠償責任制度的設定,又充分考慮到依據國家民主政治發展進程和財政償還能力的因素。體現了憲法賦予公民權利的不可侵犯和國家法度的嚴明,表明了國家對公共權力與公民權利關系的公正、平等態度。

(二)確定歸責原則與確認賠償責任中的“違法”問題分析

確立以違法歸責原則的國家賠償責任制度,在責任認定上簡明易行,還避免了過錯責任中的一些不確定因素,在特定歷史時期制定的國家賠償歸責原則體系,有效地預防和減少了國家機關及其工作人員濫用職權。由歸責原則的確立與賠償責任的確認,體現出以違法為準則的國家現行賠償歸責原則,是顧及違法原則與憲法的相一致性。歸責原則法規體系中的違法責任認定又反過來作用于賠償責任實踐,指導規范國家行為活動中受憲法保護的公民權益的不可侵犯,也要在相應的法律中才能得以具體體現。美國法理學家羅納德·德沃金(RonaldDworkin)說;“在承認一個理性的政治道德的社會里,權利是必要的,它給予公民這樣的信心,即法律值得享有特別的權威,正是這一點把法律用其他強制性規則和命令區別開來,使其更有效力。一個政府通過尊重權利表明,它承認法律的真正權威來自這樣的事實,即對于所有人來說,法律確實代表了正確和公平”。而國家賠償法歸責原則的核心價值理念,正是本著最大限度地保護公民權益這一原則基礎上確立的。

二、確立單一歸責原則的立法利弊與缺陷

國家賠償法第二條明確規定“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”指明了涉及產生國家賠償的主體和人員范圍,這一總的原則標明了國家各級各類行政或司法機構以職務違法行為構成侵權賠償責任的基本準則。同時,也顯而易見地存在著思維定式的局限與不足之弊端。因為,只有在國家機關及其工作人員違法侵權的情況下才承擔賠償責任,對國家機關及其工作人員存在的主客觀過錯,給公民造成的實際損害,國家承擔賠償責任的前提是視其行為有沒有構成違法,只要不違法,就不可能承擔法律賠償責任。

(一)歸責原則模式設計的初衷與結果存在的錯誤和差異

立足于保護公民合法權益不受侵犯,受政治體制、文化傳統、經濟結構等影響的我國賠償制度模式設計,將國家作為賠償的主體,由相對應的相關賠償義務機關一方來設計歸責原則。其中的過錯原則、無過錯原則以及違法原則,取決于賠償主體或賠償義務機關構成過錯或違法與否來裁定國家要不要承擔賠償責任。兌現國家賠償的首要意義是侵權后果的賠償救濟,而不是空談責任。因國家活動造成對公民權益的損害卻得不到公正的賠償,不僅關系到公民個人利益的受損,而且關系到公民憲法權利保障的體現。由國家關系造成損害賠償的案件中,因行為責任的法律確認不構成違法,致受害者得不到應有的賠償或者得到較少的賠償,就使得國家機關職權行為的監督難以有效控制,而游離了制定國家賠償法的初衷本意,違背了以公民、法人是否受到損失以及應由國家承擔賠償責任的設計意圖。建立國家賠償制度的宗旨,根本目的是為體現因國家行為給公民權益造成損害而須承擔向受害人給予相應賠償為出發點,但現實的歸責原則模式設計存在著嚴重的權利本位和人權保障的沖突,體現出價值觀念的迷失和背離,其后果是國家機關行使職權造成的侵權行為應承擔的賠償責任落空而失去根本的法律意義。

(二)歸責原則的“違法”認定與司法賠償的“無過錯”,是導致缺陷產生的根本原因

歸責原則中的“違法”認定與司法賠償中的“無過錯”補充相互矛盾,怎樣界定其責任歸屬問題,單一的歸責原則就無法鑒別兩種賠償責任的區分,致使其責任的歸屬混淆不清。這種相互重合的歸責原則中“違法”認定與司法賠償中的“無過錯”補充,造成了歸責原則在現行的行政賠償與司法賠償中無法適用。以現行“違法”歸責原則區分維權范圍途徑的現狀,很難實現公民合法權益的保障。“近幾十年來,許多國家開始嘗試使用危險責任、公平責任、結果責任等無過錯責任。因此,我國現行國家賠償法所確立的單一“違法”歸責原則,既不利于國家賠償范圍的拓展,也有悖于國際上國家賠償責任多樣化的發展趨勢。”

(三)比對國外一些國家歸責原則的設置,看我國單一歸責原則體系的弊端

世界各國在歸責原則體系的設置上,根據各自不同的國情采用有所側重的多種歸責原則,其體系結構呈多元化復合形態。始創于羅馬法的過錯責任,將過錯作為責任成立的依據,并以客觀的標準確定過錯賠償責任。過錯責任原則的確立,被英、美、德、日、法等國所采用,日本長期奉行“國家賠償法是民法的特別法”的主導觀念;法國采用的以過錯責任為主,無過錯責任及危險責任為輔的歸責原則體系;只有瑞士采用的違法責任原則體系與我國相近似。也有個別國家采用以單一危險責任或結果責任為歸責原則。過錯責任原則體系的創建,擴展了行為人在主觀上有過錯而承擔責任的國家賠償原則思路,也恰恰折射出我國單一“違法”歸責原則體系弊端的重大缺陷。

(四)組織設計的法律依據設置不合理、功能欠缺,是造成司法賠償困難的重要原因

在整個國家行政的法律體系還不夠完善的情況下,司法賠償又是廣泛存在的一項資源成本較高和社會影響面較大的問責法律制度,涉及到當權者的權力行使與維護公民個人利益受損的相互利益碰撞問題,承載著權與法較量的利害沖突。相關的配套賠償法規不健全,或者僅有的也是由當權者制定并有利于自身權力行使,對公民個人的合法權益其實是持漠視態度的,如將行政或司法機關不違法的不當行為,當作歸責原則中的例外而不納入國家賠償的范疇之內,顯然沒有充分考慮到保護公民及法人合法權益的重要性,卻相反維護了行政機關行使職權中法定幅度內自由裁量權的濫用。這將無疑地助長了行政、司法機關及其工作人員濫用自由裁量權而使公民的合法權益受損卻得不到賠償的結果,如《國家賠償法》第15條規定的“沒有犯罪或者沒有事實證明有犯罪重大嫌疑的人錯誤拘留的”,“對沒有犯罪事實的人錯誤逮捕的”,就不難看出其中的潛在問題,雖無違法但存過錯,難道就無須承擔賠償責任了嗎?顯然是不能自圓其說的。這里的不“違法”和“明顯不當”分屬兩個不同的概念,“明顯不當”卻不“違法”就可以不承擔賠償責任,很顯然地在歸責原則的不“違法”掩蓋下,將過錯責任淹沒了。對損害結果的事實發生,國家免除了承擔賠償責任。最終的目的也許行為人也不知錯在何處,卻讓受害人蒙冤叫屈。因為,按行為人行使職權的標準、原則、條件來判斷違法責任的構成,只要在其過程中并無“違法”,換句話說,只要按程序行使,就很難斷定其是否“違法”,這也許就是我國賠償歸責原則的最不可思意之處。

(五)設定自由裁量權模式的內在缺陷,難以有效規避和控制國家機關的不當自由裁量行為的發生

行政機關違法決定、命令或嚴重不當行政行為給行政相對人造成損害的情形;輕罪重判的情形;超期羈押的情形等。違法責任原則不能根本控制濫用自由裁量權實施國家賠償的問題,國家機關及其工作人員在行使(自由裁量)職權范圍內可以理解為合法的行為,但自由裁量權的“法度”選擇結果,卻是千差萬別的。有很多的案例可以佐證適用違法責任原則,使濫用自由裁量權造成他人合法權益受損害卻得不到賠償的事實存在。嚴重地導致法律的公正性遭到置疑,受害人遭損害而合法權益得不到賠償。難怪一些法律專家認為這是一部“中國實施最差的法律”,甚至有人謔稱為“國家不賠法”。此外,行政機關的行政不作為造成公民的人身財產權利受損,行政機關是否應該承擔國家賠償責任等問題,現行的《國家賠償法》是沒有明確規定的。并且從以往的經驗上判斷,以行政管理機關監管不力為由,受害者有向相關部門提出申請國家賠償的權力,問題的解決也可能會因為缺乏相關的法律依據而無為。我們寄希望于國家賠償法在這次修改的時候,把政府的不作為納入國家賠償范圍,使受害者能向有關部門請求國家賠償。

(六)追究公有公共設施致害的相關法律不健全,引起國家賠償的困惑

現實存在的公共設施設置及管理存在瑕疵致人侵害的情形,源于我國臺灣地區的公有公共設施的國家賠償概念,在強調承擔賠償責任的“違法行使職權”要素構成的狀態下,(下轉第36頁)(上接第26頁)排除了公有公共設施致害的國家賠償法規定范疇,只有通過修改才能真正體現《國家賠償法》在提高賠償標準,擴大賠償范圍,并且增加賠償程序的公正公開度等方面,取得較大的突破。處于發展階段的國家賠償法對于公民權益的保障須進一步完善,在國家機關所擁有的權力面前,任何個體和法人都是弱勢群體,才形成了政府行為致害的國家賠償責任,以國家補償救濟方式形成的國家陪償制度,法律對社會生活的規范不可能面面俱到,而忽略對某一行為的法律規定,正是問題產生的癥結所在。當法律規范對國家機關及其工作人員的某一行為無法作出具體規定時,就很難以違法或合法作出合法的判斷,就構成了不能以單一適用違法責任原則承擔國家賠償制度的推行。

三、重構歸責原則體系的思考

由適用歸責原則承擔賠償責任的法律實踐活動,及其所產生沉積的大量不合理和等于不賠償事例的嚴峻現實,是促進國家賠償法規建設的根本動力。國家賠償在應用過程中存在著過錯責任、嚴格責任、結果責任或事實責任等問題,即只要由國家機關造成的公民、法人或其他組織合法權益的受損,不論其行為是否合法,就應承擔應有的賠償責任,這樣更有利于對處于弱勢地位受害人的救濟。任何事物都受多方面因素的影響,國家賠償的歸責原則應該是多方面的,而不僅僅是單一的,應重構一個復合的適應于當今社會科學發展觀指導下的多元化的歸責原則體系。

國家賠償制度在國外經歷了一個較長的發展歷程,國外法學界對此主要有“道義責任論”、“社會責任說”、“規范責任論”三種學說。其中的“社會責任說”,把受害者的無過錯當作國家賠償的歸責原則,這一建立在公平原則基礎上的歸責原則是有理論基礎和法律依據的,有利于將過于原則僵化的法律條文規定,實施于繁雜、廣泛的法律適用,有利于體現國家職權行使過程中規則遵循的多樣性和不同機關的價值取向的多元化。對于消除國家各級各類行政機關不愿賠償導致的故意曲解和掩蓋具有極為現實的意義。在現代社會的國家干預日益普遍,行政自由裁量權仍有不斷擴大的趨勢,行使公共權力劇增所導致的大量侵權糾紛案件的涌現。國家侵權行為同公民、法人和其他組織的侵權行為在性質上是相同的,也應當以國家機關及其工作人員主觀狀態作為歸責原則的標準。因此,國家賠償法的歸責原則應重建為以過錯責任原則為主、嚴格責任原則為輔的歸責原則體系,即行政侵權賠償責任實行過錯責任原則;刑事賠償第十五條第⑵、⑶項實行嚴格責任原則。從而保障國家機關及其工作人員行使職權的過錯行為,造成侵犯公民、法人和其他組織合法權益受損害的,從彌補受害人損失的角度可依法獲得國家賠償。

四、結語

恩格斯指出:不是自然界和人類去適應原則,而是原則只有在適合于自然界和歷史的情況下才是正確的。隨著社會發展而不斷變化的國家賠償歸責原則,是法制社會特定時期的產物。建立在國家文明發展進程基礎之上的國家賠償制度,不變的是憲法賦予的公民權利不可侵犯,可變的是法律機制在動態社會發展進程中通過適時修訂不斷地健全與完善。

參考文獻:

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