淺議國際會議和國際組織的表決制度

梁小燕

摘要表決制度歷年來都是國際會議和國際組織中一個重要而且又十分敏感的問題,它是國際組織決議和建議或國際會議中公約草案產生效力必經的法律程序或程序性規則,認真分析并靈活運用表決制度是當前國際交往中各國共同關注的問題。目前,表決制度存在三大發展趨勢,即全體一致規則適用的情形下降,平等投票權的變動,多數投票規則的多樣性。本文對此試作簡要的分析和探討。

關鍵詞多數投票規則 加權表決原則 協商一致原則

中圖分類號:D923.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-037-02

在國際組織和國際會議中,規范性文件的通過被專門的表決規則所監管。遵守這些表決規則是這些規范性文件有效的的根本性條件。國際會議和國際組織間的表決規則具有多樣性。表決程序更是國際組織在決策過程中的一項重要制度,直接影響著組織的運轉方式以及作用的發揮。表決程序就是通過特定方式、規則來決定國際組織的某項決議草案能否得到通過和實施。

現代國際組織的表決制度起源于近代國際會議的表決制度,但隨著國際關系的發展和科學技術的進步,無論是表決權、表決方式還是表決形式都與傳統的表決制度不同,既有變化又有發展。表決權的分配原則可分為平權表決原則、加權表決原則和重復表決原則。表決權的集中制度分全體一致原則、多數表決原則和協商一致原則。表決制度最重要的發展趨勢如下:第一,全體一致規則適用的情形下降。第二,平等投票權的變動。第三,多數投票規則的多樣性。

一、全體一致規則適用的情形下降

全體一致規則適用的情形下降主要體現為:第一全體一致規則的保留領域有限。第二多數投票規則的出現和發展。第三協商一致規則的出現和發展。

(一)全體一致原則

全體一致原則統治了19世紀大半個世紀的國家主權絕對主義概念成為在這個時期內舉行的各種國際會議中普遍運用全體一致規則的結果。全體一致規則是國際會議傳統的表決方式,它是建立在嚴格的國家主權平等的基礎上的。在國際會議和國際組織中很早就形成了一國一票和全體一致表決制,這一原則的理論基礎是國家主權平等原則。在第一次世界大戰以前,各種國際會議上盛行全體一致的表決方式。歷史上一些重要的國際會議都是在議事規則上都是以全體一致同意通過為表決方式。例如:1815的維也納公會、1856年的巴黎公會、1878的柏林會議、1897年和1907的兩次海牙和平會議等。

現今,采用全體一致同意原則的國際組織已為數不多,但它仍是一個重要的表決方式,適用于一些區域性的國際組織就重要的問題的表決。對于一些封閉性的國際組織來說是維持自身存在的重要保證,其存在有其客觀必然性和重要的現實意義。北大西洋公約組織理事會、華沙條約組織政治咨詢委員會、歐洲理事會采用全體一致同意規則通過決議的表決方式。

全體一致原則充分體現了國家主權的平等,充分尊重了各國的民主和主權,使其通過的決議具有普遍的效力,但是隱藏了一個固有的缺點:導致一個或幾個很少當數的國家可以否決絕大多數國家的意見。國際組織的決議或國際會議的公約草案與某些國家利益取向相反,必然導致這些國家對該決議不同意或不贊成,使它無法產生效力,從而降低工作效率,影響國際會議或國際組織的作用及運行能力,不利于國際社會的有效開展和擴大,甚至損害其他國家或整個世界的利益。正如斯搭所說:全體一致同意原則是為保障少數而設計的,但是由于夸大了平等原則,卻變成了對多數的一項暴政。

(二)多數投票規則

為了克服傳統表決程序的局限性和加強其組織的作用與運作能力,對某些非政治性事項和程序性事項的決議逐漸采用簡單多數或特定多數表決程序,這是國際議事規則中一項意義重大的發展。不管是基于一國一票原則還是基于加權投票機制的復雜性,多數投票規則可能依賴組織或組織機構的不同可能要遵守不同的方法。現在有兩種方法:一是基于簡單多數的投票;二是基于特定多數的投票。

多數投票規則比較真實的反映了國際組織成員國之間在綜合國力、貢獻大小等方面的差異,它是現代國際關系中各國實現較量的結果并且將各成員國的權利同它們對組織的貢獻與責任結合起來,有利于增強組織的能力,保障組織決議的形成與實施。多數投票規則克服傳統表決程序的局限性,加強其組織的作用與運作能力,提高工作效率。然而這個原則也有一個弊端:它可能造成多數不顧少數的反對意見強行通過一個公約或決議,而如果這個少數的力量頗大,就可能出現少數拒不執行,從而使國際會議或國際組織的決議成為廢紙的局面。

(三)協商一致原則

協商一致規則是國際會議議定約文或國際組織通過決議的一種新的程序性規則。由于投票表決制度采用的是生硬的投票方式,容易在國際會議上或是國際組織內產生對抗性形式。自20世紀60年代以來,國際會議或國際組織逐漸形成了一種新的決策程序即協商一致程序。

協商一致原則是在實踐中逐漸形成的。最先規定協商一致原則是1961年聯合國和平利用外層空間委員會的一次委員會會議上。1982年聯合國第三次海洋法會議進一步傾向于把協商一致原則制度化,是真正具有實質性效果并在國際法史上具有重大意義的一次會議。這次會議自始至終地適用該原則,而不是全體一致或多數表決原則。還有一些國際組織或機構采用協商一致原則。

協商一致原則的適用范圍。第一,國際組織討論一事項涉及到重大的國際政治、經濟或其他政策性問題和國際法的原則問題。第二,聯合國下屬的小組委員會和特設委員會。第三,以召開定期國際會議為特征的國際組織。第四,聯合國和一些其他國際組織主持召開的制定多邊國際公約的國際會議。

協商一致原則評價。協商一致原則是國際會議和國際組織表決制度的新發展,體現了國家主權平等原則,適用了當今國際社會的需要,在現代多邊外交活動中得到了廣泛的應用。協商一致程序減弱了投票表決中的對抗和確保公約草案或大會決議得到最廣泛的接受,可以方便并建設性地取得正式的表決規則以記錄各國的觀點,有較大靈活性和實用性。但是由于它允許各國對決議提出保留或發表自行解釋的聲明,從而影響決議的全面實施。同時,協商一致還存在著概念模糊、耗時較長的缺陷,有待在實踐中進一步改進和完善。

二、平等投票權規則的變動

平等投票權的變動主要體現在一些國際經濟組織中通過排除稍微不現實的一國一票制,而采用加權表決制或重復表決制。

(一)平權表決制

平權表決制規定在國際會議上或國際組織內所有成員國不論國家領土大小、經濟實力和軍事力量的強弱,都享有平等的一個代表權和投票權。它是基于國家主權平等這一原則,強調對每一個國家的尊重。到目前為止,在國際會議上或國際組織內這種基于國家主權平等原則的一國一票制度的適用范圍仍然是廣泛的。既使是采用一國數票的加權投票制較多的國際經濟組織,在對重大政治性問題、與成員國有重大利益關系的問題、討論事項多為政策性問題等投票時,仍采用一國一票規則。

(二)重復表決制

重復表決制(pluralvoting)是指一些殖民地有單獨的代表或一個國家的特定區域單元有單獨的代表的一種表決權分配制度。這種情況比較突出的是國際貿易組織。中國在國際貿易組織中有四個獨立的代表席位,分為中國大陸、中國香港、中國澳門和中國臺灣。還有一些組織像萬國郵政聯盟、國際農業學會等。國際電信聯盟重復表決制提供了一個的特別的情況:一個國際組織本身又是另一個國際組織的成員。《世界貿易組織協定》第九條第一款規定,在部長會議和總理事會上,世貿組織的每一成員有一票投票權。歐洲共同體投票時,其票數應與參加歐共體成員國數相等。

(三)加權表決制

加權表決制是國際經濟組織特有的表決制度,它不按傳統表決制度的一國一票,而是以特定成員國的責任、貢獻、利害關系等為標準,賦予各成員國不同等質量的投票權制度。享有加權投票權的成員國所投的一票并不代表一票,而是數票;或是這一票的效力與其他普通成員國的效力不同。另外個別的國際經濟組織由于組織的性質和職能的不同,以會員國的人口為標準來決定或分配表決權。國際經濟組織采用多數表決程序規則有效地發揮國際組織的功能,廣泛深入地進行國際合作所必須的。

三、多數投票規則的多樣性

多數投票規則的多樣性。不管是基于一國一票原則還是基于加權投票機制的復雜性,多數投票規則可能依賴組織或組織機構的不同可能要遵守不同的方法。現在有兩種方法:一是基于簡單多數的投票;二是基于特定多數的投票。一個組織的憲法性文件提供簡單多數或特定多數兩種投票方法,依賴問題的類型決定適用哪一種投票方法。

1.簡單多數的投票。就是說決議有過半數成員國同意即可通過。這種方式多為國際組織所采用。例如:《國際民用航空憲章》規定理事會的決議需經過半數理事同意。

2.特定多數的投票。此種形式主要是為了避免多數一方強行通過決議,要求一定比例的多數或確定的多數,以保證決議的權威的一種表決方式。因此,這種特定多數的表決方式又可分為一定比例的特定多數和確定的特定多數。

第一,一定比例的特定多數。常見的如下:聯合國憲章規定,大會對于重要問題之決議應以到會及投票之會員國三分之二多數決定。非洲統一組織憲章第十條規定,一切決議均由本組織成員國三分之二的多數決定。世界知識產權機構關于承認國際協定管理措施的規定,則采用四分之三多數。而國際民用航空機構關于接納原敵國入會的表決則采用五分之四的多數。

第二,確定的特定多數。《聯合國憲章》第二十七條規定,安全理事會關于程序事項的決議,應以15個理事國中9個理事國的可決票來表決。安全理事會對于其他一切事項的決議,應以15個理事國中9理事國的可決票包括全體常任理事國的同意票表決。歐盟理事會的議事規則這樣規定,成員國票數總共87票,有關一般問題的決議以特定多數62票通過,程序性問題以簡單多數44票通過。

隨著國際交往的擴大、國際合作的加深以及政治經濟的全球化,要求國際會議和國際組織的表決制度效率化和民主化,這種要求不可避免地開始對傳統表決的沖擊,這種沖擊主要表現在舊表決制度本身的原因。主要體現在兩個方面:一方面是對全體一致同意表決方式的沖擊。全體一致規則是好的,充分尊重了各國的民主和主權,但一些重要的國際組織面對全球重大問題久議不決,主要原因是其決策制度缺乏效率而且隱藏了一個固有的缺點:一個或幾個很少數的國家可以否決絕大多數國家的意見。此外,完全采用全體一致原則不僅會降低工作效率,而且影響組織的作用及運行能力。因此,充分降低同意的百分比,即采用低于百分之百同意率的決策規則有其客觀必然性。多數投票規則的出現和發展及其多樣性和協商一致規則的出現和發展是歷史發展的必然結果。另一方面是對平等投票權的沖擊。國家在法律地位上是平等的,這就要求國際組織投票權分配采取同權分配制度,但是各國按照它們的性質在權力、領土等方面肯定是不平等的,各國在人口、資源、經濟發展程度、能力、貢獻等方面也是不平等,各個國家的利益必然有差異。因此,為了實現實質上的平等,國際組織應在投票權分配上采用加權表決制度。

注釋:

梅紅.簡述國際組織的表決方式.法學評論.1985(5).第74頁.

黃惠康.現代國際組織的表決制度.社會科學.1984(6).第47頁.

王軍敏.國際會議和國際組織的協商一致原則.外國法評論.1998(3).第90頁.

王正超.論“協商一致同意”制度.法律與政治.1988(6).第41-43頁.

萬鄂湘.海洋法公約與條約制度的新發展.武漢大學學報.1990(1).第64頁.

李秋容.論國際組織的表決制度.經濟與社會發展.2005(4).第84頁.

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