淺析我國反洗錢法律中的金融隱私權保護問題

沈麗人

摘要自《反洗錢法》實施以來,我國反洗錢工作取得了可喜的成績。同時,人們也在關注反洗錢調查中客戶金融隱私權保護的問題。本文通過梳理我國反洗錢法律體系中有關金融隱私權保護的規定,從而發現規定中存在保護金融隱私權的薄弱之處,并對此提出相關見解。

關鍵詞金融隱私權 救濟手段 法律責任

中圖分類號:D924.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-083-02

隨著經濟的發展,人們越來越重視財產的安全性。由于人們權利意識的增強和觀念的進步,在反洗錢前沿陣地的金融領域中,如何保護金融隱私權成為人們關注的焦點。

一、我國反洗錢法律體系中,對金融隱私權的保護現狀

(一)立法現狀

1.明確對客戶身份資料和交易信息的保密義務

《反洗錢法》第五條第一款規定“對依法履行反洗錢職責或者義務獲得的客戶身份資料和交易信息,應當予以保密;非依法律規定,不得向任何單位和個人提供。”立法將對客戶身份資料和交易信息的保密義務規定于總則中,作為規范反洗錢工作的行為準則之一,在隨后發布的《金融機構反洗錢規定》中進一步明確了義務主體為中國人民銀行及其工作人員、中國反洗錢監測分析中心及其工作人員以及金融機構及其工作人員(規定第七條、第十五條)。另外,在《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第二十七條中,對客戶身份資料和交易信息的內容做出規定,使得保密范圍更加明確。

2.嚴格限制客戶資料的使用用途

《反洗錢法》第五條第二款、第三款規定“反洗錢行政主管部門和其他依法負有反洗錢監督管理職責的部門、機構履行反洗錢職責獲得的客戶身份資料和交易信息,只能用于反洗錢行政調查。司法機關依照本法獲得的客戶身份資料和交易信息,只能用于反洗錢刑事訴訟。”通過對信息用途的專一性規定,表明《反洗錢法》只授予行政機關和司法機關基于反洗錢目的,并只能用于反洗錢調查而獲取、使用客戶信息的權限,防止客戶資料被非法濫用,維護客戶信息安全,保護金融隱私權。

3.交易報告實行“歸口”管理,統一信息接收機構

《反洗錢法》頒布前所適用的“一個規定兩個辦法”中,對于人民幣和外匯交易實行分類報告制度,即中國人民銀行及其分支機構和國家外匯管理局及其分局分別負責人民幣和外幣的大額和可疑交易報告工作的監督和管理。新的《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》規定中國反洗錢監測分析中心,負責接收人民幣、外幣大額交易和可疑交易報告,統一了交易報告的接收、分析、保存機構,對交易報告實行“歸口”管理,降低了因信息報告渠道分散而導致信息流失的風險。

4.對反洗錢行政主管部門的調查行為做出程序性的規定

《反洗錢法》第四章反洗錢調查以及《金融機構反洗錢規定》的有關條款對反洗錢行政主管部門的監督檢查行為做出嚴格的程序規定,通過明確檢查措施、執法程序等內容,約束其在法定權限內,依照法定程序進行反洗錢監督檢查。同時,當其行為程序違法時,賦予金融機構拒絕配合的權利。①“基于維護社會公共利益目的所做出的信息披露必須在法律程序的控制之下,以防止濫用信息披露的權利”②這些規定體現了《反洗錢法》在維護國家利益的同時,重視平衡公共利益與客戶金融隱私權之間沖突的立法意旨。

5.規定違反保密義務的法律責任

《反洗錢法》規定了保密義務主體違反保密規定所應承擔的行政責任,在一定程度上,為維護金融隱私權提供了救濟途徑。

(二)評析與小結

經過梳理可以看出,我國反洗錢法律框架中的內容體現了立法在當國家安全、公共利益與私權利發生沖突時,做出后者讓位于前者的價值選擇。但同時,明確規定反洗錢部門的保密義務、調查措施、執法程序、法律責任等內容,不僅為反洗錢調查工作提供了法律依據,也在一定程度上防止反洗錢調查中公權力的肆意和擴張侵犯個體金融隱私權,從而在公共利益與私權利之間尋求平衡,體現了權利協調原則,使法律選擇的副作用盡可能降低到最低程度。③

可以說,《反洗錢法》及其配套規章中的制度設計,體現了立法者利益平衡的思路,力求在保障國家利益的同時,調和反洗錢行政調查與金融隱私權保護之間不可避免的矛盾。但是,在某些條款中仍存在一些問題,暴露出對金融隱私權保護的漏洞:

1.可疑交易報告標準不完善,缺乏客觀操作性

《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》第十一、十二、十三條通過列舉的方法規定了金融機構可疑交易的識別標準。而該辦法又在第十四和十五條中做出補充規定:“除本辦法第十一、十二、十三條規定的情形外…經分析認為涉嫌洗錢的,……”;“……有合理理由認為……應當同時報告……”。也正是這樣的補充規定,擴展了金融機構識別可疑交易的自由裁量,賦予其主觀判斷權并依據其判斷進行報告的義務。在當前我國金融機構反洗錢經驗尚且不足的現狀下,這樣的規定無疑增大了客戶金融隱私權受到侵犯的風險。

2.金融機構反洗錢免責制度過于模糊、原則

免責制度作為平衡金融機構保密義務與反洗錢義務的機制之一已為許多國家立法所確認,并配之以科學的制度設計。同樣,我國《反洗錢法》也對反洗錢免責制度做出規定:“履行反洗錢義務的機構及其工作人員依法提交大額交易和可疑交易報告,受法律保護”。但遺憾的是,該制度表述模糊、籠統,缺乏合理的制度支撐。何謂“依法提交”?這里可以認為,金融機構依法提交的依據是《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》中的報告識別標準,和該辦法賦予的主觀判斷權。但是,如前所述,筆者認為在報告主體缺乏反洗錢經驗的情況下,如果客戶因報告主體經驗不足判斷失誤而權益受到侵害的時候,國家又以何種方式做到既免除報告主體錯誤判斷的責任,又使客戶的權益得到救濟呢?這一問題在目前反洗錢法律體系中并沒有得到合理的解釋。

3.金融隱私權救濟手段不足

《反洗錢法》及其配套規章中詳細規定了保密義務主體違反保密規定所應承擔的行政責任。但是,詳細的行政責任并不意味著客戶金融隱私權得到了完善保護,相反,單一的行政責任更凸顯出權利救濟手段的不足,這將導致客戶在金融隱私權受到侵犯的時候,缺乏足夠的救濟途徑維護其合法權益。根據權利和義務對等的原則,客戶對其金融隱私權的救濟手段應當包括兩個方面:一方面,金融機構履行反洗錢義務過程中,如果違法泄露客戶信息,客戶有提起訴訟的權利;另一方面,國家反洗錢調查中,如果客戶交易最終被確認為正常交易,但因為調查中的信息披露而遭受損失時,客戶有權提起訴訟,要求獲得賠償。需要特別指出的是,立法賦予了反洗錢經驗不足的金融機構識別可疑交易的主觀判斷權,那么配置給客戶應有的救濟方式就更為重要。而現行法律中客戶權利救濟手段的缺失,也反映出反洗錢制度設計中價值追求的失衡。

二、建議

綜上所述,盡管我國反洗錢立法中,已經滲透了保護金融隱私權的思想,并在制度設計方面做出有益的嘗試,但客戶金融隱私權保護現狀仍不容樂觀。因此,為了在推進反洗錢工作有序進行的同時,使客戶金融隱私權得到完善的保護,本文試提出如下建議:

(一)宏觀立法建議

1.在民法中直接確認隱私權,為公民隱私權提供直接保護

隱私權作為一項獨立的民事權利是為許多國家的憲法與法律所確認,并采取直接保護的方式。我國立法上不承認隱私權為一項獨立的民事權利,而是將其依托在名譽權之下。當公民隱私權受到侵犯時,不能將侵犯隱私權作為獨立訴因提起訴訟,只能援引名譽權而獲得救濟,即采取間接保護的方式。目前,我國保護公民隱私權的法律依據體現出零散性的特點,主要有最高院的司法解釋,以及憲法、民法通則等法律中一些原則性的規定。

金融隱私權是傳統隱私權不斷延伸在金融領域中的表現。對隱私權缺乏系統性和可操作性的立法保護,無疑使得對金融隱私權的保護失去了基礎的支撐。因此,建議在民法中直接確認隱私權為一項獨立的民事權利,提供直接保護的方式,這不僅會提升對公民隱私權的保護力度,也為擴展隱私權保護范圍,確認金融隱私權提供了基礎。

2.出臺專門的《金融隱私權保護法》

由于金融隱私權的上位概念隱私權缺乏直接的法律確認,所以在金融隱私權的立法和保護方面也呈現出類似的特點:規定零散、內容原則、救濟手段不足。

但是,縱觀反洗錢立法先進的國家如美國,都有保護金融隱私權的專門立法,對金融機構的信息披露、政府獲取和使用金融信息等內容都做出嚴格的規定,并賦予客戶權利救濟的手段用以對抗行政權力的濫用。

因此,建議在民法確認隱私權的同時,制定出臺《金融隱私權保護法》,嚴格界定金融隱私權的內涵與外延;規定權利內容;金融隱私權保護義務的主體范圍;以立法列舉的形式規定信息披露的情形、范圍、程度;有權要求信息披露的機構及其獲得、使用信息應履行的程序;違反保密義務的法律責任,由原有以行政責任為主的公力救濟向民事責任傾斜等。

(二)微觀制度建議

1.完善大額交易和可疑交易報告制度,使識別標準更加客觀化,減少主觀化

相對于西方國家而言,盡管我國反洗錢工作取得了可喜的進步,但是經驗仍顯不足,特別對金融機構來說,開展反洗錢工作尚在經驗積累階段,此時立法授予其可疑交易的主觀判斷權,可謂超前,增加了客戶金融隱私權無辜受損的可能。

反洗錢的實質就是在個人權利和公權力產生沖突的時候,公權力開始限制私權利的行使的情形。但是,公共權力的存在應有助于法律權利的實現而不應成為法律權利實現的桎梏。④因此,在實踐中,不斷修正和完善符合金融領域交易特點的交易識別標準,使其盡可能的客觀化,減少法定識別標準之外的主觀判斷和自由裁量,這有利于保護金融隱私權免受錯誤推論的無辜侵犯,是保護金融隱私權的應有之意。

2.建立金融機構善意報告免責制度,國家承擔最終責任

立法的滯后性和洗錢行為的隱蔽性都決定了法定標準難以覆蓋可能出現的洗錢交易的所有特征,為了從嚴打擊洗錢犯罪,賦予金融機構識別交易的主觀判斷權也是權宜之舉,金融機構免責制度通常作為平衡金融機構保密義務與信息披露義務的機制,減少其承擔責任的法律風險。而從保護客戶金融隱私權的視角出發,在免責制度中明確最終責任承擔者,才能使對客戶金融隱私權的保護得到最終歸宿。

我國《反洗錢法》免責制度的設計可以借鑒國外經驗,在免責制度中規定,如果金融機構能夠舉證證明合理懷疑某筆交易與洗錢有關,即使該交易最終被確認為與洗錢無關,只要金融機構出于“善意”,就免于承擔一切責任。對于因其善意披露導致的客戶權益受損,由反洗錢的受益人——國家向客戶承擔賠償責任。

注釋:

①葛洪義.探索與對話:法理學導論.山東人民出版社.2000年版.第210-212頁.

②曾慶洪,鄒兵.隱私權及其探究.http://www.chinalawinfo.

③④談李榮.金融隱私權與信用開放的博弈.法律出版社.2008年版.第125頁,第107頁.

參考文獻:

[1]崔汕汕.論銀行保密義務和反洗錢義務的沖突與平衡.中國政法大學2007年碩士學位論文.

[2]黎四奇.對我國銀行與客戶金融隱私權保護制度的反思與立法建議.云夢學刊.2006(2).

[3]吳寒青.金融隱私權保護制度探析.西南民族大學學報.2006(12).

[4]藺軒.論我國反洗錢與隱私權保護的衡平.對外經貿大學2006年碩士學位論文.