論公共企事業單位的信息公開

王丹紅

摘要《政府信息公開條例》明確規定,公共企事業單位是政府信息公開的法定義務主體。但是,由于企事業單位一般屬于民事主體,加之條例未對公共企事業單位信息公開的具體內容和程序做出詳細說明,導致其信息公開實踐面臨諸多難題。本文指出以“公務”為核心概念,有助于理清上述問題,劃定承擔信息公開義務的公共企事業單位的范圍、應公開的信息對象,確定其救濟方式。

關鍵詞信息公開 公共企事業單位 公務

中圖分類號:F272.9文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-126-04

政府信息公開是現代民主政治發展的產物。為維護公民知政、參政的權利,促進公民監督行政權力的行使,建立透明政府,2007年1月17日,我國頒布了《政府信息公開條例》(以下簡稱“條例”),自2008年5月1日起正式實施。這是我國現階段有關政府信息公開的最高層級的立法,該條例不僅詳細規定了行政機關在信息公開中的各項職權職責,還以法的形式,明確規定了公共企事業單位的信息公開義務,成為我國信息公開制度的一大特色。

一、條例中有關公共企事業單位信息公開義務的規定及其問題

信息公開義務主體的范圍界定是信息公開制度的基本內容。根據條例,三類主體需承擔政府信息公開義務,它們分別是行政機關、法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及公共企事業單位。

首先,行政機關是指依據憲法或者行政組織法設立的、專門行使行政職權的國家機關,包括中央和地方各級人民政府及其工作部門,它們是政府信息公開最主要的義務和責任主體。

其次,法律、法規授權組織是指依據憲法或者行政組織法之外的具體法律、法規的授權,行使特定行政職能的非國家行政機關組織。作為行政職權的實際行使者,依據條例第36條,直接適用條例,承擔信息公開義務。

除上述兩類主體,條例第37條規定,對于“與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開,參照本條例執行,具體辦法由國務院有關部門或者機構制定?！备鶕@一規定,可以明確兩點:

第一,“與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位”也是政府信息公開的責任主體,對于在其提供公共服務過程中制作、獲取的信息,承擔依法公開的義務。

第二,由于是“參照”執行,公共企事業單位公開信息的具體內容與方式,可與行政機關及法律法規授權組織有所不同,具有一定的變通權。具體辦法由國務院有關主管部門或者機構立法明確。

上述規定雖然明確了公共企事業單位的義務主體地位,但是,卻存在一個明顯的問題,那就是規定較為原則,不夠具體。由于我國傳統上是一個制定法依據主義國家,不論是行政機關、還是司法部門,都習慣按照制定法的明文規定來解釋和適用法規范。條例這種極為簡略的規定方式給公共企事業單位信息公開實務帶來了許多困擾。例如,隨著條例的頒布實施,企事業單位首先關心的是,是否所有的企事業單位都負有信息公開的義務?自己所掌控的哪些信息才在依法應予公開的范圍之內?司法機關關心的是,對于因企事業單位信息公開而引起的爭議和訴訟,哪些才在法院受理和審理范圍之內,應由哪一個審判庭負責受理?而公民關心的是,他們是否可以直接向企事業單位申請公開信息?如果遭到拒絕,可以通過什么樣途徑和方法獲得救濟?對于上述問題,很難從條例的原則性規定中獲得一個明確的答案,亟需通過更為專門的法規范,對諸如責任主體、公開的內容、對象、范圍、救濟方式等問題予以明確。

二、承擔政府信息公開義務的公共企事業單位的確定標準及其范圍

作為政府信息公開法律制度,行政機關一向是信息公開最主要的主體。不過,除它們外,各國在信息公開立法時,還常將行政機關以外的部分特殊的法人或組織也納入政府信息公開法律制度之中。例如,根據美國的《信息自由法》,除了聯邦政府的總統行政辦公室,內閣各部,軍事部門外,政府公司,政府控股公司也包括在內。日本的《行政機關保有信息公開法》及《獨立行政法人等保有的信息公開法》也規定,獨立行政法人和部分特殊法人承擔公開其掌握的有關信息的義務。那么,這些國家將一個非行政機關的組織納入政府信息公開制度的原因和標準是什么呢?

以日本為例,根據該國的《行政機關保有信息公開法》和《獨立行政法人等保有的信息公開法》,除行政機關外,信息公開的責任主體還包括獨立行政法人和一部分特殊法人。其中,獨立行政法人是根據《獨立行政法人通則》和特別法的規定設立的法人,以公益事業為主要業務內容。由于設立目的和業務的特殊性,獨立行政法人一般被認為屬于行政主體,作為公權力行使主體,自然應當承擔對公民的說明義務。

特殊法人是由法律直接設立或者基于特別的設立行為設立的法人,由于類型復雜,并非所有的特殊法人都承擔對公民民的說明義務。一般認為,只有由政府出資或者執行法人業務的最高負責人由大臣任命的法人,以及為了執行國家目的而設立的特殊法人,才承擔信息公開的義務。根據這兩項標準,《獨立行政法人等保有的信息公開法》以列舉的方式,規定11類特殊法人為公開信息義務主體。

從形式上看,日本之所以將獨立行政法人和特殊法人納入信息公開法律制度之中,是由于它們與政府之間的密切關聯,這種關聯既可能體現為政府對其人事、財務的直接控制,也可能體現在其設立目的上。不過,進一步探究政府對這些法人進行特別控制的根本原因,會發現這些法人所具有的一個共同特征,那就是所從事業務和事務的公共性。正是這種事務的公共性,使它區別于一般法人,構成了廣義的政府的周邊部分,并由此承擔了對公民的說明義務。

那么,我國對這一問題又是如何處理的呢?

根據信息公開條例第37條的規定,與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位是政府信息公開義務主體。這里只提示了一個形式標準,即公共企事業單位標準,而對于何謂公共企事業單位,它和一般企事業單位的實質區別何在這一關鍵問題,條例并未明確。本文認為,根據條例的立法目的、功能和作用,判斷一個企事業單位是否屬于政府信息公開義務主體的根本標準,是其設立目的以及事務事業內容的性質是否具有公務性質?！肮珓铡笔桥袛嘁粋€企事業單位是否屬于政府信息公開義務主體的實質標準。

對此,必須從公務和政府信息公開的根本理由說起。所謂公務,是指涉及一個特定地域內的、不特定的、大多數人的普遍利益的事務,這種事務常常委托一個特別的組織機構去管理,但該地域內不特定的絕大多數人才是該事務的最終主人,他們也因之享有了對公共事務處理情況的知悉權。因此,從實質上講,政府信息公開法就是公務信息公開法。政府信息應公開的根本理由,不是因為它是政府所掌控的信息,而是因為這種信息是有關公務的信息,是事關公共利益、因而也應由公眾所共享的信息。因此,凡事關公務即事關公眾利益的信息,都應向公眾公開,為公眾所共知共享。在現實中,由于政府的特殊身份和地位,它掌控的信息在公務信息中數量最多,范圍最廣,對社會公眾的影響最大。因此,世界各國的公務信息公開法都將政府作為主要的公開責任主體,將政府所掌控的信息作為公務信息公開的主要內容。可能正是基于此,不少國家的公務信息公開法便徑直稱為政府信息公開法。但是,這種法律名稱上的變化或者簡化并不足以否定政府信息公開的根本理由是因為政府信息屬于公務信息的范圍,因而也不意味著政府信息是公務信息公開的唯一主體。

既然政府信息公開的實質是公務信息公開,那么,在我國,從事公務的主體都有哪些呢?根據現行法律制度,行政機關是依據憲法和組織法,從事公務活動的最主要主體。除此之外,由于政府管理能力本身的有限性,以及民主行政下行政權的社會化趨勢,一些公務活動也基于特別法或者特別的設立行為,交由部分社會團體或組織實施。在我國,從事這類公務活動的組織被統稱為公共企事業單位。這些從事公務活動的組織也因之被納入政府信息公開法律制度之中,成為公務信息公開的法定義務主體。

具體而言,在我國,應納入公務信息公開范圍之內的公共企事業單位主要包括事業單位和公用企業兩類。

(一)事業單位

事業單位屬于社會組織的一個組成部分,一般指依法成立、不以盈利為目的的從事教育、科研、醫療衛生、公共文化、公共體育和社會福利等公益服務的社會組織。這類組織的主要特征有二:

一是公益性。事業單位的設立不以盈利為主要目的,而是為了提供公益服務,實現社會效益,廣泛分別在教育、醫療、科技文化、社會福利等各個領域。

二是較強的公有性。在我國,事業單位的設立資金主要源于國有資產,具有較強的公有性,國家通過這種方式,加強對事業單位活動的監督與控制,保障其服務的質量和普遍性。

(二)公用企業

企業是以盈利為目的、獨立核算的法人或非法人單位。和事業單位不同,企業的活動主要是為了追求自身利益,而非為謀利于大眾。但是,有些企業,如供水、供電、供熱、郵政、電信、交通等企業,由于其業務內容涉及公用事業,是為公眾或者公眾的一部分提供服務或者商品,具有較強的“公務”色彩,符合條例的“公務”標準,這類企業通常被成為“公用企業”,這有這類企業,才應納入政府信息公開的義務主體范圍。那么,鋼鐵、制造、建筑等其他非公用企業為什么不能納入政府信息公開制度之中呢?

若從經濟的角度看,水電力公司與鋼鐵、建筑公司相比,很難說那個與國計民生的關系更為直接、密切。公民的生活離不開衣食住行,為何不將面粉廠、房地產開發公司等劃為公用企業、定義為信息公開義務人呢?這還需從“公務”、“公用”的根本特性看。本文認為,水電、郵政等“公用企業”區別與非“公用”企業的特點有三:

一是較強的壟斷性。鋼鐵、煤炭等在市場競爭中雖然也會出現壟斷的趨勢和一定程度的壟斷現象,但并不必然與壟斷聯系在一起。而且,即使出現一定程度的壟斷趨勢,也絕不會在一個國家或者地區出現“只此一家別無分店”式的絕對壟斷。而水電郵政、交通則不同,在一個地區基本上只有一個或者少數的較為統一的水電郵政大公司向該地區提供統一的水電郵政服務。這種高度壟斷必然導致一個地區的所有公民只能從某一個或者少數公司獲得服務,而別無選擇。高度的壟斷性帶來了其業務的高度“公共性”。

二是公共服務性和有限贏利性。作為企業,公用企業自然也要盈利。但它區別于鋼鐵煤炭公司等企業的另一個特點,是兼具一定的公共服務性,它在追求利潤的同時必須保持服務的普遍性、不間斷性。為此,為防止其追求利潤的行為超出了公眾的承受力,影響了服務的普遍性,行政監管者會采取各種事前或者事中的規制手段,對其服務質量和價格進行更為直接和嚴格的監管甚至干預,以保證其公共性的實現。

三是公用企業與行政機關的關系必非公用企業更為密切。我國對公用企業與非公用企業都實行政企分開、宏觀調控的政策,這一大原則是相同的。但相比之下,公用企業和行政機關的關系更為密切。這種密切主要表現在行政主管機關任命公用企業的法人代表及主要領導成員,向公用企業投資控股乃至出資興辦,對企業經營采取更為嚴格的監管措施等。

以上三點說明,從信息公開條例的法律角度看,公用企業的業務性質具有一定的公共服務性,其業務具有一定的公務性,它同公民的利益聯系比非公用企業的聯系更為密切。正是由此之故,條例才從公務信息必須公開的原則出發,將它納入信息公開制度的框架之中,規定為信息公開的法定主體之一。

總之,在企業單位的范圍內,非公用企業不應成為信息公開的義務主體,公用企業因其業務性質具有一定的公共服務性,其活動具有一定的公務性,而應成為信息公開的法定義務主體。

三、公共企事業單位應公開的信息范圍

對于公共企事業單位應公開的信息范圍,條例僅概括規定其應提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息,并未進一步明確列舉具體的內容和類型。那么,是否公共企事業單位所掌控的所有信息都應該公開呢?

依據條例的宗旨精神和條文規定,公共企事業單位應予公開的,是其“提供社會公共服務過程中”制作、獲取的信息。其中,“提供社會公共服務”強調其業務、服務對象的社會公共性,凡屬具有社會公共性的信息,都是其服務對象應該知道的,因而都在應予公開的信息范圍之內。“過程”則強調其信息內容的技術性和具體性,涉及服務的標準、規格、質量和收費價格,這也是其對象應知的。凡與此無關的信息,均在免于公開或者不應公開之列?？紤]到客觀需要與可能性,參照一些省市的經驗,本文認為:

(一)應予公開的信息

1.公共企事業單位單位的基本情況:包括名稱、辦公地點、機構設置、服務范圍等;2.服務事項:包括服務的具體項目,服務的質量標準和規格技術標準,服務的時間、地點和方式,產品與服務的收費標準和價格等;3.重大項目的招投標、重要設施設備的采購情況;4.上述信息內容的重大變更、爭議的調處途徑及損害的賠償方式等;5.其他與公務有關的事項。

(二)免于公開的信息

主要包括企事業單位自身的內部管理、日常的經營活動和有關的商業秘密等。對于這些信息,公共企事業單位單位具有處分權,既可不予公開,也可基于自愿而公開。

(三)不得公開的信息

主要指涉及國家秘密、與其他企事業單位相關的商業秘密、個人隱私等。這些信息涉及國家利益或者他人的合法權益,一旦公開會損害他們的合法權益。掌握這類信息的公共企事業單位無處分權,負有法定的保密義務。

四、對公共企事業單位信息公開的救濟

信息公開條例剛剛開始實施,對于公共企事業單位應如何公開信息,尚存在許多爭議,難點很多,在行政機關、公共企事業單位單位、公民以及法院對于該制度仍不十分熟悉的情況下,圍繞公共企事業單位的信息公開,必然會產生各式各樣的糾紛。如被申請企業是否屬于負有公開義務的公共企事業單位?一個具體的信息是否應該屬于公開的信息?公共企事業單位的信息公開應該采取何種方式等等。當出現這些爭議時,一個首要的問題,是具體的救濟途徑應如何確定。

對于信息公開過程中的權利救濟問題,條例第33條第2款規定,公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的,可以依法申請行政復議或者行政訴訟。但是,對于公共企事業單位在信息公開中的違法行為應如何救濟,條例并未做出明確回答。對此,學界有兩種觀點,分別是私法救濟觀和公法救濟觀。

持私法救濟觀者在論及政府信息公開救濟制度時,認為通過行政復議、行政訴訟解決的,只有行政機關以及法律法規授權組織的信息公開行為。對于公共企事業單位,認為其法律屬性為民事主體,其所從事的活動為民事行為。因此,由該民事行為所引發的糾紛應該通過民事救濟的方式解決。

持公法救濟觀者認為,條例第35條規定,行政機關不依法履行政府信息公開義務的,是通過行政救濟的方式解決,可以通過向有權的主管行政機關舉報,或者通過行政復議、行政訴訟的方式解決。而第37條進而規定,公共企事業單位的信息公開“參照本條例執行”。那么,聯系條例第35條、第37條的規定,認為公共企事業單位當然也可以適用和行政機關同樣的規定,通過行政救濟的方式解決糾紛。

對于上述兩種觀點,本文認為,基于條例的立法宗旨以及信息公開事務的法律屬性,通過私法救濟的方式解決公共企事業單位信息公開糾紛是不合適的。對于公共企事業單位信息公開糾紛,通過公法救濟(具體表現為行政救濟)的途徑解決更為適當。

首先,公共企事業單位雖然本屬民事主體,但是,由于其事務內容的公共性,其本身就屬于與公共行政聯系密切的特殊的民事主體。正是基于這種特殊屬性,條例才將它也作為政府信息公開義務主體之一,對公民承擔公開有關公務信息的法定義務。

另外,從規范本身看,政府信息公開條例屬于行政法規范,它是站在公民的立場上,對國家公務活動的一種規制和要求。包括公共企事業單位單位在內的被規范主體所履行的,是一種行政法上的義務。既然是行政法上的義務,那么,在其不依法履行義務時,所承擔的自然也應是行政法上的責任,應當通過行政救濟的方式予以解決。作為調處平等主體之間權利義務糾紛的民事救濟途徑,于理于法都很難適用于這一領域。

不過,因為民事救濟方式的排除而簡單地認為,可以直接依據條例第33條和第37條的規定肯定行政復議和行政訴訟的可行性,也與現行法和當前的主流學術存在沖突之處。不論是行政復議法還是行政訴訟法,均規定只有具體行政行為才屬于行政復議與行政訴訟的審查范圍,只有行政主體才是行政復議、行政訴訟中的被審查對象。由于判斷一個組織的行為是否是具體行政行為的一個重要的判斷要件就是行為主體是否是行政主體,因此,所有的焦點都集中在公共企事業單位是否是行政主體這一問題上。

根據行政法學理論和實務界的通說,我國的行政主體包括兩類,一類是狹義的行政機關,是依據憲法或行政組織法的規定而設置的、行使國家行政職能的國家機關。另一類是法律法規授權組織,是基于法律、法規的特別授權,而享有了某種行政管理職權的行政機構或民事主體,被授權的行政機構或民(下轉第145頁)(上接第128頁)事主體僅在被授權范圍內,才具有行政主體的資格。除此之外,我國尚不承認其他組織也享有行政主體資格。

根據上述形式性判斷標準,首先,公共企事業單位毋庸置疑不屬于行政機關,那么,它們是否是法律法規授權組織呢?不可否認,在我國,部分公共企事業單位由于法律法規授權而享有行政主體資格,例如高校,郵電局等單位。但是,由于條例第36條明確將法律法規授權組織作為一種獨立的義務公開主體,從而和第37條的公共企事業單位相區別。因此,第37條的公共企事業單位,應特指的是未經法律法規授權的其他公共企事業單位。

既然如此,《信息公開條例》本身是否構成一個授權法呢?根據條例的立法宗旨,這部行政法規主要是為相應的主體設置一定的法定義務。從第37條的規定看,也沒有授予公共企事業單位任何具體的行政管理職權。因此,可以確定,條例僅僅授予公共企事業單位對于在提供社會公共服務過程中獲取的信息予以公開的法定義務,不構成一部行政管理授權法規范。

綜合上述分析,在現行法制和理論框架下,將公共企事業單位列為行政主體、將其信息公開糾紛納入行政救濟之下也是有困難的。

那么,問題應該如何解決呢?

如上文所說,將公共企事業單位的信息公開糾紛納入民事救濟范疇,于法無據,于理更是困難。而如果通過行政救濟的方式解決,相對而言是具有合理性的,是與該事務的實質相吻合的。目前的關鍵問題還是在現行法的規定中。

為此,可以考慮借鑒日本處理該類問題的方式。日本在《行政機關保有信息公開法》實施后,對于如何對待獨立法人等的信息公開義務也產生過很多爭論。為平息爭議、推進實務,他們專門制定了《獨立行政法人等保有的信息公開法》,對承擔信息公開義務的特殊法人的范圍、公開的信息對象、公開方式等做出了明確規定,并在該法第18條、第21條規定,對特殊法人信息公開引發的糾紛,可以通過行政復議和行政訴訟的方式解決,從而解決了特殊法人信息公開的救濟難題。

一言概之,基于理論上的合理性、實務中的可行性以及國外的經驗,本文認為,公共企事業單位信息公開糾紛應通過行政救濟方式解決。為了解決于法無據的問題,可以依據條例第37條的立法授權制定單行法規范,明確規定,公民認為公共企事業單位在信息公開中的行為侵犯公民合法權益的,可以依法提起行政復議或者行政訴訟,從而賦予其通過行政救濟途徑解決糾紛的權利。

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