區域協調發展中的法制保障

陳 軍 覃美洲

摘要區域協調發展是指從統攬全局的高度出發,通過建立健全區域間相互促進、優勢互補的互動機制,實現不同區域協調發展和城鄉統籌發展的發展戰略。如何形成區域協調發展的有效體系,這不僅僅是重大的經濟問題,亦是重大的政治問題、社會問題和國家安全問題,需要在政治、經濟和法律等眾多方面形成一整套完善的制度保障和規制。本文擬以中部發展為視角,從法律規制角度對區域協調發展理論進行分析,希望對區域協調發展體系的完善有所助益。

關鍵詞區域協調發展 制度保障 財力保障

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-143-03

經濟區域是在經濟發展日益社會化、區域化的條件下,由地方的經濟中心同它周圍有密切經濟聯系的地區所組成的統一體。以若干小的經濟區域迅速有效的發展帶動整個中國大的經濟領域整體協調發展,這是我們黨和政府“統籌區域發展”任務目標中的基本要求。目前我國主要的經濟區域有東部沿海地區、西部地區、東北地區和中部地區等。中部發展涉及到六個重要省份:湖北、河南、湖南、安徽、江西、山西,中部六省具有承東啟西、聯南通北的區位優勢,在區域發展中形成了舉足輕重的區域經濟體系。

一、深化政府機構改革,為區域協調發展提供制度保障

中部地區政府機構改革要在厘清改革思路的基礎上,可以從已下幾個方面為區域協調發展提供制度保障:

(一)穩步推進干部人事制度改革,實行干部異地交流制度

傳統的異地交流制度是指通過組織上的考察和考核,從經濟文化相對性落后(發達)地方的黨政干部中選派各方面綜合素質好,能力強,有知識水平的年輕干部到經濟文化發達(相對落后)的黨政機關掛職,學習發達地區先進的管理理念和管理方法或幫助落后地區轉變政府職能,發展地方經濟的一種干部交流制度。在區域協調發展中,異地交流應當不僅僅局限于經濟相對落后(發達)地方的黨政干部交流,還應注意經濟發展水平類似地方的黨政干部交流。從整體的觀念來看,中部地區經濟發展水平類似省份發展雖然各自有所倚重,但是在發展的層面上有一些相似的地方,在這些地方之間進行干部交流,有助于及時將各自省份的優勢進行互幫互助、協調共同發展過程中可能遇到的矛盾與問題,使作為中部區域的每個點的發展形成一種合力,而不是各自為戰。中部地區可以通過考察、考核,選拔40周歲以下,綜合素質較高,各方面能力較強的各級政府領導班子成員到以上兩個方面的地區相對應的黨政機關掛職鍛煉,學習先進或類似地區先進的管理政府的經驗和模式和利用地方資源發展本地經濟的經驗及招商引資的經驗。經過一段時間的學習之后,掛職干部再回到崗位工作。這種制度的穩步推進,既學習了先進經驗,又總結了各方面的經驗教訓,同時增進了了解,加深了溝通,共同謀求中部地區及整個區域發展的和諧發展。

(二)改革行政審批制度

行政審批制度的改革可以說是政府機構改革的突破口,行政審批是計劃經濟時代行政管理的重要手段,在改革開放相當長一段時間內被各級政府所采用。改革開放以來,在地方經濟利益主體身份得到明確承認的情況下,全國各地方發展經濟的主動性和積極性空前高漲。這意味著,切實改革地方政府行政審批制度,規范行政審批權力已成為政府機構改革進程中迫在眉睫需要解決的關鍵問題。在市場經濟條件下,必要的行政審批制度是必不可少的,否則會導致市場經濟競爭的無序,但必須按照政企分開的原則和轉變政府職能的要求,使行政審批制度制度化、規范化。必須要以現行的法律、法規為依據,清理現有的行政審批事項,簡化和規范行政審批程序,徹底改變計劃經濟體制下主要依靠行政手段進行管理的做法。對違反法律法規的審批事項,要堅決取消;能精簡的審批事項一定要精簡,能下放的一定要下放;可改為備案的必須要改為備案管理。而且,隨著市場經濟的不斷完善,能夠用市場機制解決的,政府應果斷取消行政審批權能,交由市場解決,確實需要政府審批的,也要盡可能的引入市場機制的做法,提高行政審批事項的透明度,實行各職能部門集中辦公,公開審批,簡化審批程序,改進服務,并建立有效的行政審批監督制約機制。

(三)建構中部地區區域協調發展的協調機構

中部地區發展需要統一管理也需要協調一致。從中央政府的角度來看,應建立一個統一管理區域發展的職能部門,用于統一管理和協調各個地區的區域發展。因此,筆者認為國務院成立區域發展局應該是一個方向。可以思考的具體模式是,由國務院成立專門的區域發展局,或者將區域發展委員會掛靠在國家發改委。從不增加新的行政機構以及不改變現行機構設置的思路下,第二種設置方式較為可取。區域發展委員會應是一個級別比較高的區域管理機構,相當于副部級,可以將現有的西部辦、東北辦、中部辦、東部辦等四大板塊納入其中,由區域發展委員會協調并統一區域政策,這樣有利于避免雖克服了省際利益沖突卻產生了區際發展壁壘的情形。與此同時,各省市的人大常委會、政府定期不定期地就有關法律政策進行交流與協調,基于互利、共同發展的認識,將協調的意見上報給區域協調委員會的相關辦公室,由其對區域發展過程中的具體工作的開展進行綜合性的管理與協調。

(四)逐步實現行政機構組織職能法制化

政府機構改革取得成功與否,在很大程度上取決于能否實現行政機構組織職能的法制化。以往歷次政府機構改革都只重視機構的撤并,人員的增減等“硬件”系統,而忽視機構組織制度化、法制化這個“軟件”系統,致使歷次改革都很難將縣鄉政府規模控制在合理的范圍內,很難走出膨脹——精簡——再膨脹——再精簡的怪圈。現階段,我國現行有效的行政機關組織法是《國務院組織法》,而我國各級地方政府并沒有根據《國務院組織法》制定相應的組織條例,也沒有制訂規范某一類,某一級地方政府的組織通則或組織法。目前,各級地方政府要根據各地實際情況,本著轉變職能‘理順關系,依照政企分開和精簡、統一、高效的原則,以確保地方政治穩定,經濟發展,政府辦事高效為目的,以定職能、定機構、定編制這“三定”方案為基礎,盡快為縣鄉政府機構編制立法,實行法治,徹底改變“因人設崗”的局面。用法律手段約束政府機構膨脹,通過完善各級地方政府組織法等法規,對地方各級地方政府及其工作部門的名稱、地位、性質、任務職責權限劃分、內部機構設置、人員編制、領導職數等事項作出具體詳細的規定,使地方各級政府機構的組織發展和機關編制管理有法可依,依法管理。

二、加強財政法制建設,為區域協調發展提供財力保障

(一)健全和完善轉移支付法律制度

中部地區相對于東部地區而言,自身財源形成能力相對較弱,特殊需求支出也相對較多,財政的自給能力尚需大力提高,維持其機構正常運轉的財力在一定程度上仍依賴于國家的轉移支付,中部地區的協調發展離不開中央對中部的財政轉移支付制度。

根據財政轉移支付制度的內在規定性,結合中部地區的實際情況,筆者認為應從以下幾個方面著手健全和完善中央對中部地區的財政轉移支付法律制度。

第一,必須明確建立中央對中部地區財政轉移支付制度所追求的目標。在目前條件下,對中部地區實施財政轉移制度的目標主要有二:(1)保證中部地區政府能夠擁有相應的財力,提高中部地區政府為其所轄的地區和居民提供公共產品的服務能力。政府向其居民提供基本的區域性公共產品和服務是其應有的職責,國家通過財政轉移支付制度幫助中部地區改善基礎設施和服務體系。(2)確保農民負擔得到明顯減輕、不反彈,確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉,確保農村義務教育經費正常需要。

第二,規范轉移支付手段,用因素法取代基數法。基數法延續了財政包干體制造成的地區間財力分配不公、不合理的內涵,同時,以某一年收支為基數也帶有很大的偶然性。因此,用因素法取代基數法是健全和完善轉移支付制度的前提和必然要求。用因素法取代基數法,健全和完善中央對民族地區的財政轉移支付制度除了必須考慮自然因素、社會人文因素和經濟因素外,還要考慮農村稅費改革的因素,參照稅費改革前各民族地區鄉鎮兩極辦學、計劃生育、優撫、鄉村道路修建、民兵訓練、村級基本經費以及教育集資等統計數據,核定各民族地區上述各項經費開支需求和稅費改革后地方減少收入額,以此確定中央對民族地區的財政轉移支付額。

第三,完善中央對中部地區財政轉移支付的監督法律體系。(1)組建專門的監督機構進行監督。包括對一般轉移支付資金的撥付和使用,專項補助資金的撥付和使用等等,增加轉移支付制度的公開性和透明度,以避免違反財經紀律或出現決策失誤的情況。(2)組建一個平行于本級財政部門,隸屬于上級財政部門的資金轉移監督部門,監督本級財政部門對轉移支付資金是否按規定的用途使用,對是否有違法、違規使用轉移支付資金的情況進行監督和檢查。(3)充分發揮本級人大的監督職能。在每年向人代會提交的財政預決算工作報告中,要對本年度的轉移支付資金如何使用向人代會作出詳細的說明,并提交本級人代會討論,認真聽取人大代表對轉移支付資金使用的建議和意見;對上年度轉移支付資金的使用情況向人代會報告和解釋,接受本級人大代表的監督和質疑。同時還要鼓勵社會公共和媒體參與對轉移支付資金使用情況進行監督。

第四,完善與財政轉移支付制度相關的法律法規。首先是完善我國現行的《預算法》,應在《預算法》中強化有關轉移支付的條款,對轉移支付的政策目標、資金來源、核算標準等做出明確規定。從而確保轉移支付政策到位、結構合理、目標明確、計算科學、資金分配有法可依。另外,還要完善其它一些與財政轉移支付法律制度密切相關的法律,諸如完善相關的財政、稅收法律制度等。

(二)充分行使經濟自主權,加強縣鄉財源建設

中部地區財政收支既要靠財政轉移支付這種“輸血”模式,更要增強自身財力的“造血”功能。中部地區要想搞好整個區域縣鄉的財源建設,必須充分行使經濟自主權。

首先,中部地區要合理開發利用自然資源,增加財政收入。中部地區不少地方具有較為豐富的自然資源,這些自然資源既是該地區的寶貴財富,又是該地區經濟發展的必不可少的物質條件。國家在資源開發投資和引資渠道方面也應給予中部地區優惠政策,以此促進中部地區經濟的發展。對于已列入國家規劃的自然資源開發項目,要充分考慮中部地區的經濟利益,在稅收分成比例上向中部地區傾斜,從而增加中部地區的縣鄉財政收入。

其次,調整農業和農村經濟結構,夯實縣鄉財源的基礎。中部地區應在有目的地退出和放棄那些不具備比較優勢的產業和產品基礎上,結合本地實際,因地制宜地進行農業和農村經濟結構調整,積極開展多種經營,加速農業產業化進程,通過對農產品的深加工等措施,培育新的經濟增長點。

第三,建立具有本土化特色的區域經濟,為各級政府開辟新的財源。中部地區悠久的人文歷史,獨特的民族風情,遼闊的地域空間和復雜的自然環境,孕育了豐富的生物資源、民族文化資源,使其成為我國生物多樣性、民族文化資源富集的地區。這就為中部地區發展本土化經濟、民族特色經濟,創造了極為有利的條件。中部地區可以從本地區的實際情況出發,依據產業比較優勢,利用豐富的“生物多樣性、民族多樣性”的優勢,建立區域性的本土化民族特色經濟,構筑民族特色和現代特色相結合的產業結構體系。

(三)健全和規范中部地區政府采購制度,加強財政支出的監管

如果說,健全和完善國家對中部地區的財政轉移支付制度和中部地區充分行使經濟自主權,是從開源增加財政收入的角度對中部地區財力予以保障的話;那么,健全和規范中部地區政府采購制度則是通過節流的方式提高中部地區的財力。

第一,依法理順政府采購管理體制。為了理順中部地區政府的管理體制,各級政府應設立政府采購中心和政府采購管理辦公室兩個機構。政府采購中心應是不隸屬于任何行政機關的政府直屬事業單位,主要是負責接受采購委托,按照采購協議規定的事項開展采購活動,不具有政府采購的行政管理職能。政府采購管理辦公室屬于同級財政部門,主要職責是參與制定政府采購政策、編制政府采購預算、進行采購數據統計、政府采購的分析、評估和協調政府管理采購事務和負責政府采購的監督管理事務。依法理順政府采購管理體制,可以從源頭上加強對政府采購的法制化、規范化的建設。

第二,完善政府采購監督體系。要逐步形成以法律監督為主,內部監督、紀檢監察和審計監督及其他部門共同配合的監督機制。首先要建立一整套較為完善的政府采購規章制度,從政府采購制度運行的外部環境對政府采購過程進行監督和約束,以達到法制化管理的目標,這是搞好政府采購的法律保障。其次要認真做好采購主管部門和采購執行機構之間的監督檢查,通過內部制度的制約和監督,使得整個采購過程環環相扣,有條不紊,這是搞好政府采購的制度保障。再次要進一步明確紀檢、監察和審計部門對政府采購的監督重點,方式和方法,發揮好這些部門在監督上的優勢,強化對政府采購行為的約束。最后要開辟社會監督渠道。在政府采購具體運行過程中,各職能部門應制定對外信息發布的制度和辦法,定期將采購信息、政府采購規章制度和采購結果向社會公開,接受社會媒體和公眾輿論的監督,提高政府采購的透明度,更好地維護政府采購的形象。另外,還要建立供應商投訴機制,有效發揮供應商對政府采購活動的監督作用。

第三,加快與政府采購制度相配套的相關措施的改革力度。諸如改革現行的行政、事業單位會計管理體系和具體操作辦法,在縣級政府成立會計核算中心,統一核算。各行政、事業單位由原來的會計核算單位改為報帳單位,嚴格執行收支兩條線的政策,各行政、事業單位的收入全額上繳會計核算中心,經費支出經會計核算中心審核后下撥等。

參考文獻:

[1]戴小明.中央與地方關系——民族自治地方財政自治研究.中國民主法制出版社.1999年版.

[2]戴小明.民族法制問題探索.民族出版社.2002年版.

[3]雷振揚.馬克思主義社會發展理論與中國社會發展問題研究.民族出版社.2002年版.

[4]曾憲義.法治與文明.湖南人民出版社.2001年版.

[5]曾憲義.民族地區現代化進程中的民主法制建設.民族出版社.2002年版.

[6][美]博登海默著.鄧正來譯.法理學法律哲學與法律方法.中國政法大學出版社.2001年版.

[7]果洪升.中國與前蘇聯民族問題對比研究.中央民族出版社.1997年版.

[8]許平.法國農村社會轉型研究.北京大學出版社.2001年版.

[9]喬木.解讀新政府——國計民生重大問題施政取向.中共黨史出版社.2003年版.

[10]史萬里,李玉珠,徐柏園.中國農村改革二十年.中州古籍出版社.1998年版.

[11]劉利蘭.建立與完善中國的政府采購制度.成人教育學刊.2001(1).

[12]溫鐵軍.“三農問題”世紀反思.科學決策.2001(1).