檢察機關在預防和處理群體性事件中的角色定位與處置策略

葉 芳 代春波

摘要群體性事件絕大部分起因于普通社會糾紛,少部分是由國家公權力的運用引起。檢察機關在預防和處理群體性事件中扮演著司法救濟者、民意窗口、法制宣傳教育者、打擊犯罪者、司法公信力提升者的角色。在處理群體性事件時,檢察機關需堅持依法履職原則、寬嚴相濟原則、公平正義原則和服務大局原則。

關鍵詞群體性事件 檢察機關 角色策略

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-188-03

隨著我國改革開放的不斷深入,我國社會結構正在發生前所未有的變遷,形成了許多新的社會利益階層,不同利益群體之間的沖突日漸激烈,導致近年來群體性事件頻發,已經成為影響社會穩定的最為突出的問題。據統計,1993年我國發生社會群體性事件0.87萬起,2005年上升為8.7萬起,2006年超過9萬起,并一直保持上升勢頭。①近兩年來更是出現了一系列驚動國內外的大規模群體性事件,比如貴州的甕安事件,②云南的孟連事件,③對當地的社會穩定經濟發展造成了很大的負面影響。如何預防和化解群體性事件,已成為各級黨委、政府以及公檢法機關不得不深入思考的問題。而作為國家專門法律監督機關的檢察機關如何在群體性事件的預防和處理中定位自身的角色,采取何種策略應對群體性事件需要我們進行深入的探討。

一、群體性事件概念界定及其成因和類型分析

(一)群體性事件的概念

群體性事件是社會沖突的表現形式之一。“群體性事件”這一概念則是我國對重大社會沖突事件一種具有中國特色的政治用語,是一個政治概念。其實,從歷史上看,建國以后,群體性事件就一直不曾間斷,對其的具體表述也經歷了五個階段:20世紀50年代至70年代末,稱群眾鬧事、聚眾鬧事;80年代初至80年代中后期稱治安事件、群眾性治安事件;80年代末至90年代初期稱突發事件、治安突發事件、治安緊急事件、突發性治安事件;90年代中期至90年代末期稱緊急治安事件;90年代末至21世紀初期稱群體性治安事件。④

那么群體性事件究竟如何定義呢?學界對此存在諸多看法。部分學者認為,所謂群體性事件是指某些利益要求相同或相近的群眾或個別團體、組織,在其利益受到損害或不能得到滿足時,受到策動,經過醞釀,最終采取非法的集會、游行,集體上訪,集體罷課、罷市、罷工集體圍攻沖擊黨政機關、重點建設工程和其他要害部位,集體阻斷交通,集體械斗甚至集體打、砸、燒、殺、搶等方式,以求解決問題,并造成甚至引發某種治安后果的非法集體活動。⑤此定義對群體性事件的特點作出了比較準確和全面的表述,但是過于強調群體性事件的非法性,忽視了某些群體性事件訴求的正當性,不利于群體性事件的分析和解決。一般認為群體性事件符合四個方面的標準:第一,必須有五個人以上。有關部門統計群體性事件首先以人數確定,信訪條例明文規定,五個人以上視為“事件”;第二,必須要有一個共同的行為指向;第三,程序上缺乏法定依據;第四,影響秩序特別是財產秩序、管制秩序。⑥歸納起來,筆者認為,可以這樣定義群體性事:群體性事件是指特定群體或不特定多數人為實現既定的目標,聚合臨時形成的偶合群體,通過沒有合法依據的規模性聚集,對社會造成負面影響的集體行動。

(二)群體性事件的成因

1.由普通社會糾紛引發的群體性事件。這一類群體性事件的起因主要是發生于公民之間或者公民與其他平等主體之間,因人身權、財產權等權益的歸屬、分配等發生糾紛得不到解決進而引發的群體性事件。也就是說公民在維護權益過程中發生的群體性事件。這類糾紛包括兩類:一類是傳統意義上的糾紛,如因土地、山林等自然資源的權屬之爭,或鄰里瑣事糾紛,交通事故賠償等所引發。另一類是隨著現代社會的發展而出現的糾紛,如環境污染糾紛、企業勞資糾紛等。這類群體性事件又分為三種情況:

(1)單純由社會糾紛導致的群體性事件,比如因鄰里糾紛導致的斗毆、鬧事等一般性多人聚集的事件。

(2)由社會糾紛引起,在政府部門或司法機關等國家機關介入解決后,由于糾紛一方或雙方對公權力機關的解決結果不滿而把矛盾的焦點從對方轉向國家公權力機關,并因此引發針對國家公權力機關的群體性事件。

(3)對因非法集資、投資入股、農村村財管理等涉及人數較多、利益較為廣泛的矛盾,當事人往往希望通過向政府施壓,迫使政府機關出面協調解決,由此引發了群體性事件。

這類由普通社會糾紛引發的群體性事件數量較多,占了群體性事件的絕大部分。其特點是群體性事件均由社會利益糾紛引起,成因相對簡單;參與人員一般與糾紛所涉及利益直接相關,且一般嘗試過通過司法途徑解決但未能解決的情況下引發;事件進行的方式一般相對平和,較容易控制,且具有目標的合法性與行為的非法性共存的特點。

2.由國家機關權力的運用導致的群體性事件。這類事件可分為兩類:

(1)社會發展和體制改革過程中,社會特定群體的利益受到損害或忽視或被強行剝奪時,引發的群體性事件。主要表現為在舊城改造、拆遷安置、土地征用、國企改制、企業并購等過程中產生的群體性事件。

(2)由于公權力運用不當而導致的群體性事件。這類群體性事件的主要是因為國家機關或者工作人員盲目決策、權力運行不透明、執法不公、辦事不力、貪污腐敗等導致特定群體利益受損或引起公憤,從而引致的群體性事件。

這類群體性事件的參與人員有相當一部分可能并非利益的直接相關者,僅僅出于對社會或對權力的不滿而參與事件;此類事件的沖突相對劇烈,難以控制,造成的后果一般也相對比較嚴重;事件中往往有大量違法犯罪現象發生。⑦

(三)群體性事件的類型

根據群體性事件參與人的行為方式、造成的社會影響程度等可以分為如下三類:

1.一般性群體性事件。這類群體性事件的參與人一般是為了維護自己的權益,采用和平的手段表達自己的訴求,并對公共利益和他人的合法權益沒有造成侵害。

2.違法性群體性事件。這類群體性事件參與人的行為違反了國家相關的法律法規,對社會秩序造成了破壞,或者侵害了他人的利益或公共利益,具有一定的社會危害性,比如堵塞道路等行為。但是,此類事件中的行為人僅僅屬于一般違法,并不構成犯罪。

3.犯罪性群體性事件。此類群體性事件參與人的行為對社會造成了嚴重的危害,觸犯了刑法,已經構成犯罪。比如有些群體性事件中,打、砸、搶、燒等行為。這類行為可以構成聚眾擾亂社會秩序罪、聚眾沖擊國家機關罪、聚眾擾亂公共場所秩序罪、聚眾斗毆罪、尋釁滋事罪、非法集會、游行、示威罪等。這類這類群體性事件造成的后果最為嚴重,影響最大,也最為惡劣,同時也是群體性事件中的少數。

當然上述分類只是對群體性事件類型的簡單歸納,實際上,現實社會中有許多群體性事件不能簡單歸入某種單一類型,事件中往往夾雜著一般性行為、違法行為或者犯罪行為,表現為合法訴求與不法手段、正當要求與無理取鬧、少數人違法與多數人守法的交織。⑧

二、檢察機關群體性事件處理中的角色定位

在群體性事件的處理中,雖然黨委和政府起主導作用,但是檢察機關的作用也不可忽視。人民檢察院是國家法律監督機關,肩負著捍衛國家法律尊嚴,監督國家法律統一正確實施的神圣職責。在群體性事件的預防和處置兩方面都扮演著重要的角色。

(一)檢察機關在預防群體性事件中的角色

1.司法救濟者角色。如上文所述,我國現階段的群體性事件多是由于民事行政領域的社會利益糾紛引起或肇始的。相當多的糾紛之所以演化或者升級為群體性事件,主要是前期糾紛解決不善。尤其是在糾紛得不到有效協商而提交司法機關解決時,司法機關不予受理或者裁決不公,或者由于司法機關缺乏公信力,難以有效平息糾紛,從而使利益糾紛激化或擴大化引起群體性事件。檢察機關作為司法機關之一,不僅本身承擔著職務犯罪偵查和公訴等司法職能,而且對其他司法機關具有監督和制衡作用,具有司法救濟者的角色。這種角色主要通過檢察院的民事行政檢察、偵查監督、公訴等部門實現,民事行政檢察部門可在群體性事件發端之前,對于公眾反映比較強烈,矛盾容易激化為群體性事件的民事、經濟、行政糾紛適時介入監督,對確有錯誤的裁判應當積極抗訴,并做好群眾的安撫和說服工作,對相關部門處理不公的行為可以提出檢察建議督促其妥善解決;對相關部門或者司法機關處理得當,但由于公眾對處理主體不滿或不信任導致的糾紛升級,可利用司法機關相對較高的公信力配合各級黨委、相關部門做好公眾的勸導、解釋工作,以將矛盾化解于激化之前,避免群體性事件的發生。此外,偵查監督和公訴部門在相關行政部門、司法機關消極處理社會糾紛,有該立案不立案,違法行政的的情形出現時,可以及時的進行監督,從側面促進社會糾紛的解決。總之,檢察機關能夠充分的暢通、拓寬司法救濟的渠道,從而在群體性事件爆發前化解矛盾,防范于未然。

2.民意窗口的角色。無論是社會糾紛引起的群體性事件還是公權力運用失當引起的群體性事件,都具有一個共同點,那就是民意得不到有效的釋放和表達,決策機關難以接收到來自大眾的信息,導致信息不對稱,從而激化矛盾,引起群體性事件。檢察機關的的控告、申訴、民行部門承擔著了解民情民意、對檢察機關自身工作和法院、公安機關的法律活動進行監督的重要職責,應該充分利用這一窗口,解決人民群眾告狀無門的難題,及時消除可能引發群體性事件的隱患。

3.法制宣傳教育者的角色。群體性事件的參與者大部分都屬于弱勢群體,法治觀念難以在這些群體中普及,因此,當權益受損時,他們不知通過何種渠道保護或爭取權利,很難想到通過正常的渠道反映問題、解決問題,而只能聚集起來,以群體的力量在各種場合提出要求,導致群體性事件的發生。同時由于法律意識的缺乏他們也最容易被煽動起來成為群體性事件的主力。另一方面也有相當一部分政府機關以及政府工作人員法律意識薄弱,在群體利益受損害或利益發生沖突時,他們漠視弱勢群體的權益,對其合理要求置之不理;當群體進行游行、示威、集會時,他們一概予以阻擾、禁止;在處置群體性事件時,動不動把一般性的群體性事件視之為對抗性的矛盾,視為違法鬧事、破壞社會穩定,個別地方甚至動用軍警,使用武力予以壓制,嚴重激化矛盾。因此作為國家司法機關,檢察院各部門應積極聯合其他司法部門,充分發揮法制宣傳教育方面的優勢,不僅加強對普通民眾的普法宣傳,更要加強對政府基層執法人員的宣傳教育。弘揚社會主義法治理念和現代法律意識,促進社會整體法律理性的提升,也進一步提高政府執法活動和司法機關的公信力和權威。

(二)檢察機關在處置群體性事件中的角色

1.秉公執法,打擊犯罪者的角色。對于犯罪性群體性事件,檢察機關應當充分的貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策,依托檢察機關偵查監督、公訴部門的力量嚴厲打擊在群體性事件中趁亂從事犯罪活動的少數分子。并運用檢察機關專業的能力,準確識別群體性事件中普通民眾與極少數犯罪分子的區別,以“區別對待,縮小打擊面”。高效、高質量的辦結群體性事件案件,及時消除群體性事件的社會影響,增強案件辦理的社會效果。

2.查處職務犯罪,司法公信力提升者的角色。由于政府公權力運用不當導致的群體性事件,其中往往潛藏著政府工作人員的腐敗瀆職行為,甚至部分公職人員的貪腐瀆職行為會直接引發群體性事件。此時應當充分發揮檢察機關反貪、反瀆部門打擊貪污腐敗的作用,適時介入。對那些缺少責任心、對公眾呼聲置若罔聞,瀆職損害國家及公眾利益,以及利用職權貪污受賄的公職人員,檢察機關自偵部門必須堅決予以打擊,提升司法公信力,消除社會公眾對司法權威的誤解和懷疑,使他們息訴服判,化解矛盾糾紛,維護社會穩定。

三、檢察機關群體性事件處理中的原則和策略

總體上說,群體性事件的預防和處理事關眾多相關職能部門,檢察機關雖然能在其中發揮重要作用,但僅靠檢察機關一家之力是無法妥善解決問題的。所以,對檢察機關來說,應當采取適當的原則和策略,以在預防和處理群體性事件中發揮更大的作用。

(一)檢察機關處理群體性事件的原則

1.依法履職原則。當前發生的群體性事件中,存在著合理要求與違法行為、多數人的一般違法行為與少數人的嚴重違法行為甚至犯罪行為交織在一起。因此,在處置群體性事件時必須要嚴格依法進行,要針對不同的群體性事件和不同的發展階段,正確分析判斷群體性事件的法律性質,嚴格掌握合法與非法、罪與非罪的界限,并嚴格按照法律、法規的有關規定開展處置工作。另一方面,檢察機關在預防和處理群體性事件過程中應當堅持“有所為、有所不為”,嚴格法律政策界限,嚴格遵循法定職權和法定程序,不越權、不失職,將處置工作的各個環節納入到法律政策軌道,確保處置工作既依法有據,又干凈徹底,不留隱患。只有如此才能保持人民檢察院獨立行使檢察權的憲政地位,維護檢察機關的司法權威,提高檢察機關在群體性事件處理中的公信力。

2.寬嚴相濟原則。在處理犯罪性群體性事件時,檢察機關要遵循寬嚴相濟的刑事司法政策,堅持懲治少數,爭取、團結、教育大多數的原則,正確區分普通公眾與涉嫌犯罪人員。一方面,對于那些犯罪情節惡劣、造成嚴重后果的犯罪分子應當予以堅決打擊,從嚴處理。對于那些出于合理訴求,只因一時沖動構成犯罪的人員,可以根據情節適當從輕處理。另一方面,應根據群體性事件犯罪行為人之間的分工和個人悔過表現等對涉嫌犯罪的人員進行處理。此外,對表達正當合理訴求參與群體性事件但行為方式違法但不夠成犯罪的公眾,檢察機關并無處理權,應當移交公安機關給以治安處罰。

3.公平正義原則。在預防和處置群體性事件時,檢察機關一是需要深入分析引起群體性事件的根源,依據對整個事件的公正審視,疏導群眾,告知真相,引導群眾轉變思想,不偏不倚的化解矛盾,解決糾紛。二是要依法保障當事人的合法權益。不論是有合法訴求的普通公眾,還是涉嫌違法犯罪的少數人員,檢察機關都必須秉著公正的原則保護他們的合法權益,保障他們的人權。。三是要注重程序公正。檢察機關無論是在為群體性事件提供司法救濟時,還是依法打擊群體性事件中的犯罪行為時,都必須高度重視處置方式和程序的合法性。這樣對提高檢察機關在處理群體性事件中的公信力具有重要作用,有助于為群體性事件的終極妥善解決提供必要條件。

4.服務大局原則。服務大局是社會主義法治的重要使命,也是檢察機關有效履行職責的必然要求。檢察機關要樹立大局觀,避免單純辦案的思想觀念,積極發揮法律監督機關的作用,緊緊圍繞黨和國家的工作大局,協助黨委和政府做好群體性事件的預防和處置。

(二)檢察機關處理群體性事件的策略

1.加強控申、民行檢察部門工作,拓寬民意表達渠道,使檢察機關成為群體性事件的減壓閥之一。在我國當前公安機關幾乎不批準群眾集會、游行、示威的現實語境下,社會公眾缺乏必要的利益訴求渠道,社會矛盾沖突,以及公眾的不滿情緒不能得到有效的釋放和緩解,是當前我國群體性事件多發的一個重要直接原因。在我國目前對大規模群體如何表達愿望還缺乏探索和實踐的現實情況下,檢察機關可以率先以控申、民行檢察等部門為基礎,切實接受和妥善處理公眾對利益糾紛的申訴、對不滿情緒的投訴、對公職人員瀆職腐敗的控告。將檢察機關打造成釋放公眾意愿的減壓閥,在樹立檢察院權威的同時減小群體性事件發生的概率。

2.嚴懲職務犯罪,樹立檢察機關威信。在社會矛盾和糾紛發生之時,缺乏一獨立權威深受公眾信任的機關出面調處,不僅是群體性事件發生的誘因,也是群體性事件難以平息的短板之一。當前,腐敗現象嚴重損害了黨和政府的公信力,很容易激起公眾的怨恨,也是誘發群體性事件的原因之一。對于打擊職務犯罪的主要部門,檢察機關被公眾寄予厚望,若能毫不手軟的嚴懲職務犯罪分子,加大法律監督力度,促進依法行政和公正司法,必定能增強檢察機關的權威和公信力。檢察機關則可以充分利用公眾的信任,消除群眾誤解和怨氣,使群眾的合法訴求得到合理合法的解決。

3.強化訴訟監督,確保司法公正,提升司法公信力。相當多的群體性事件是由于人民群眾通過合法手段而難以獲得合理解決,或者對司法機關不信任不選擇司法渠道解決的結果。因此,檢察機關要在自身職責范圍內,不斷加強對刑事立案、偵查、審判和刑罰執法的監督,努力樹立司法權威,維護法律公正。在處理群體性事件過程中,既要嚴厲懲處犯罪行為,又要注重保障人權。對于公安機關應當立案而不立案或不應當立案而立案的問題,要敢于糾正,努力消除可能的不穩定因素;對人民法院違法的判決、裁定,要堅決抗訴,通過司法手段恢復社會正義。讓人民監督普遍地樹立司法公正的信心,從而自覺自愿地通過合法程序解決矛盾糾紛,進而將可能的群體性事件消滅在萌芽狀態。

注釋:

①戴群策,尹顯英.群體性事件的憲政思考.學術研究.2009(4).

②③朱力.中國社會風險解析——群體性事件的社會沖突性質.學海.2009(1).。

④張立納,王金利.預防和化解群體性事件的法律探討.http://www.legaldaily.com.cn/misc/2008-09/16/content_946080.htm.

⑤韓金貴.淺談群體性事件的概念、特征、性質及處置方略.公安研究.1998(5).

⑥于建嶸.理智對待不同性質的群體性事件.南方日報.2009年4月16日.

⑦胡寶珍,謝天長,陳茂華,李延軍.和諧社會構建與群體性事件法律對策研究.中國人民公安大學學報(社會科學版).2006(22).

⑧鄭艷芳.公安機關在群體性事件中的角色定位和處置策略.科技信息.2008(22).