完善民事檢察監督案件審查機制之構想

郭宗才

摘要本文就構建完善的民事檢察監督案件審查機制作了簡要的分析和論述,以期為完善我國的民事檢察監督案件審查機制有所助益。

關鍵詞民事檢察監督 省級檢察院 兩審終審

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-191-02

一、建立省級檢察院為龍頭、分(州、市)檢察院為主體、基層檢察院為基礎的整體工作機制①

發揮省級檢察院的龍頭作用。我國確立兩審終審制,絕大多數案件在省內消化解決,定紛止爭。法院下放一審管轄權后,即使再審上提一級,多數案件的再審也只能到高級法院。所以,省級檢察院在民事檢察工作中發揮著至關重要的作用。目前,在全國范圍內,有的省級檢察院辦理的抗訴案件占到全省的80%以上。在民事檢察工作中,省級檢察院的龍頭作用主要體現在:一是帶頭辦理案件;二是領導和指導下級檢察院開展工作;三是協調本轄區范圍內各級檢察院交叉和易地辦案等;四是帶好民行檢察隊伍。

發揮分(州、市)檢察院的辦案主力軍作用。民事訴訟法修改,民事案件級別管轄下放后,中級法院承擔最大量的二審職責。與之對應,分(州、市)檢察院也將承擔最重的監督任務。

規范和發揮基層檢察院的基礎作用。基層檢察院可以監督基層法院生效的裁判,大量的調解監督、提請抗訴、偵查工作、息訴工作都在基層,都要由基層檢察院來完成。全國70%以上的案件是由基層法院審理的,全國70%以上的法官在基層法院,對于這些審判活動的監督,對于這些人員的監督,是基層檢察院的職責,是基層民事檢察人員的神圣職責。

二、淡化立案前的審查,探索立案狀本化

將申訴案件的受理寬松化,同時,在審查結論、提出抗訴與否方面慎重,從嚴控制抗訴的提出。實行申訴案件寬進嚴出。

我們設想將受理僅僅作為檢察院的接待窗口接收申訴材料,民事檢察部門收到申訴材料后,對申訴材料進行只進行形式審查,而不作實質審查。對民事檢察的申訴案件立案實行狀本主義,即只要當事人的申訴只要符合下列條件就應當立案審查:一是本院有立案權;二是提供已經生效的裁判件;三是提供申訴狀及相關的證據,亦可口頭申訴,由接待人員記錄。申訴狀應載明當事人的基本情況、申訴的請求和理由。同時,對現行的受理、立案程序合并,符合條件的申訴件接收下來,不符合條件的,要求當事人補充。

申訴理由應當屬于新民訴法第179條規定情形之一。對申訴理由的審查,在立案前,只進行有與無的形式審查,只要有新民訴法第179條規定情形所要求的理由,即認為可能引起抗訴,符合抗訴案件立案條件。申訴理由是否屬實、是否充分,都屬于立案以后審查的內容,屬于是否啟動抗訴所需要關注的內容,不屬于立案前需要關注的內容。

三、建立案件收審分離機制

此次民事訴訟法修改的目的之一就是解決“申訴難”的問題,寬進嚴出,對申訴案件的立案采取狀本主義,這是檢察環節解決“申訴難”的基本思路。同時,還要方便當事人申訴,為當事人提供申訴件提供便利條件,這也是打開檢察監督線索來源之門。當事人可以向一審法院或者二審法院的對應檢察院提出申訴,也可以向上級檢察院提出申訴。各級檢察院不得因為本院對此案無立案權而將當事人的申訴拒之于門外。

為方便當事人申訴,接待申訴的檢察院應當告知當事人申訴材料的基本要求,對于不屬本院立案審查的申案件,可告知來訪申訴人到有立案權的檢察院申訴,也可根據申訴人的請求,予以接收后,在2個工作日內將申訴材料移送有立案權的檢察院受理審查,并告知申訴人。來信直接向無受理管轄權的檢察院申訴的,應在2個工作日內移送給有立案權的檢察院,并告知申訴人。

接收申訴材料的檢察院對申訴材料不符合狀本主義的基本要求的,應當要求申訴人補充完整。應申訴人請求向有立案權的檢察院轉交的申訴材料應當符合狀本主義的基本要求。

如果接收申訴件的檢察院本身對該申訴案件有立案權,控申接待窗口接收申訴件以后,應當及時轉交本院民行檢察部門對案件審查。

有立案權的檢察院收到申訴件以后,應當及時立案審查,并在收到申訴件之日起三個月內審查完畢,做出是否抗訴的決定。

四、明確民事檢察監督案件受理主體與立案主體同一

對于不服中級法院二審生效裁判的申訴案件均由分(州、市)檢察院受理和立案。這樣做可以增強辦案程序的合法性。對于方便當事人,可以通過收審分離機制解決,當事人可以到就近的檢察院申訴,收到申訴材料的檢察院及時移交給有立案權的檢察院受理。對于減輕上級檢察院,尤其是分(州、市)檢察院的負擔,完全可以通過立案狀本主義適度減輕分(州、市)檢察院的工作量。即對申訴案件的受理、立案均只做形式審查。同時,對于分(州、市)檢察院的辦案力量也應當根據具體的情況作適當的調整,充實分(州、市)檢察院的辦案力量。

五、建立民事檢察監督案件審查一體化機制

按照檢察一體化的理論,對民事申訴案件審查可以實行審查一體化。所謂民事申訴案件審查一體化是指上級檢察院民行檢察部門在檢察長的領導下,對重大復雜、社會反映強烈,或者需要專案審查,或者下級檢察院審查確有困難等民事申訴案件實行統一指揮和協調,統一管理案件信息,統一調配民行檢察資源的審查工作機制。

(一)聯合辦案組模式

由于民事檢察監督案件主要集中在省級檢察院和分(州、市)檢察院,但省級檢察院和分(州、市)檢察院的辦案力量都有限。按照現行法律的規定,基層檢察院沒有抗訴權。但基層檢察院存在民行檢察隊伍建制,經過多年的積累,基層檢察院的民事檢察部門已經具備較強的民事檢察工作能力,諸如對事實的審查等等。可以以不服中級法院二審生效裁判的申訴案件為切入點,組建分(州、市)檢察院與基層檢察院的聯合辦案組,將分(州、市)檢察院與基層檢察院有機地結合起來,充分發揮各自的優勢,整合資源,發揮整體優勢,追求監督效益。

1.聯合辦案組的一般規定

辦案范圍:當事人不服中級法院二審維持一審的裁判。對于中級法院二審改變一審裁判的申訴案件,由于這類案件的審查重心往往在二審,原則上由二審法院的同級檢察院受理。

聯合辦案組的人員組成:組長由分(州、市)檢察院民行檢察處的同志擔任,組員一般由一審法院對應的基層檢察院的民行檢察干部擔任,必要時,分(州、市)檢察院民行檢察處可以增加派員參加辦案組,作為一般組員開展工作。基層檢察院民行檢察部門如發生人員變動情況,涉及聯合辦案組成員的,應及時通報所屬分(州、市)檢察院,并上報替換的聯合辦案組成員。擬調離聯合辦案組的人員,對已經著手辦理的案件原則上應當負責辦結。聯合辦案組長期固定存在,組長只參與該組抗訴案件的審查,并行使相應的權力。不得干預基層檢察院民行檢察部門的其他事務。

聯合辦案組辦案程序:當事人向基層檢察院申訴的案件,基層檢察院可以直接接收。屬于聯合辦案組審查案件范圍的,基層檢察院民行檢察部門在接收申訴件的2個工作日內報告聯合辦案組組長,經組長同意后,聯合辦案組及時開展工作。當事人的申訴件轉到分(州、市)檢察院的,屬于聯合辦案組辦理的案件的,指定與一審法院對應的基層檢察院組成的聯合辦案組對案件進行立案審查。聯合辦案組形成的審查意見,直接由分(州、市)檢察院審批,以分(州、市)檢察院的名義出具審查決定。案件審結后,承辦人按照《辦案規則》的要求裝卷,由分(州、市)檢察院統一歸檔。

2.聯合辦案組的特別規定

聯合辦案組的組織領導:聯合辦案組在組長領導下開展工作,接受分(州、市)檢察院民行檢察處處長的領導。可將聯合辦案組視為分(州、市)檢察院民行檢察處下屬的地區辦案組。

聯合辦案的法律責任:聯合辦案組以組長所在的分(州、市)檢察院的名義開展工作,聯合辦案組的法律責任由組長所在的分(州、市)檢察院承擔。聯合辦案組組織的案件研討會也應當以組長所在的分(州、市)檢察院的名義開展。

對基層檢察院的特別規定:納入聯合辦案組辦理的案件,基層檢察院不對案件出具審查意見。基層檢察院民行檢察部門負責人的意見、分管檢察長的意見,僅供聯合辦案組參考。聯合辦案組組織案件研討會,可以邀請基層檢察院民行檢察部門負責人、分管檢察長參加案件討論會。

案件審查期限:聯合辦案組審查的案件應當自收到申訴件之日起三個月內形成審查意見,并報分(州、市)檢察院領導審批。

聯合辦案組辦理案件的考核:納入聯合辦案組辦理的案件應與基層檢察院業務考核掛鉤。基層檢察院自行受理的案件數與所在聯合辦案組辦理的案件數,共同作為基層檢察院業務考核的基數,其他業務考核的指標均建立在此基礎上。

(二)交辦、協助調查形式

上級檢察院民行檢察部門對應當由本院審查的案件線索,可以交由下級檢察院審查。對交辦的重大、復雜或者下級人民檢察院民行檢察部門審查確有困難的民行檢察案件線索,可由本院民行檢察部門先行部分審查,獲取一定證據后,再交由下級人民檢察院民行檢察部門辦理。一般而言,交辦,是對整體事項的交辦,被交辦的單位以自己的名義獨立辦理相關事務。協助調查,注重對部分事項的協助,而非對整體事項的協助,協助調查的單位只能以委托協助單位的名義進行調查工作。

對于民行檢察辦案而言,分(州、市)檢察院受理或者立案后,將案件交付基層檢察院辦理,實則是部分交付給基層檢察院。畢竟立案活動仍在分(州、市)檢察院進行。相對而言,采用協助調查的形式更加合理。即分(州、市)檢察院以一案一協查的形式交付基層檢察院辦理中級法院二審生效裁判的申訴案件。

(三)專案審查、督辦、提辦、指定管轄形式

專案審查。上級檢察院民行檢察部門對轄區內的重大、復雜案件,報本院檢察長批準,可以列為專案,實施專案審查。組織專案審查的民行檢察部門可以從本院民行檢察人才庫、轄區內各級檢察院抽調民行檢察骨干,開展審查活動。

督辦。上級檢察院民行檢察部門對下級檢察院正在審查的案件,認為群眾反映強烈、具有重大社會影響的,以及上級檢察院交辦、指定異地管轄的,可以督辦。

提辦。上級檢察院民行檢察部門認為下級檢察院民行檢察部門在審查中遇到復雜情況、辦案確有困難,或者辦案不力、久拖不決,或者案件線索反映出的問題可能涉嫌重大犯罪的,報本院檢察長批準,可以辦理下級檢察院的案件。

指定管轄。對于管轄有爭議的申訴,上級檢察院可以提前指揮,確定管轄單位,從而避免審查撞車、重復審查等情況出現,將審查資源和信息整合起來,提高審查案件的抗訴率。

六、合理配置民事檢察監督人力資源

為了適應新形勢的要求,根據辦案實際,各級檢察院民行檢察部門人員的配置應合理調整,根據受理、立案、提請抗訴、抗訴等案件工作量及要求的不同,設定人均辦案基數,根據基數合理配置人員,加強民事檢察監督的辦案力量,重點是加強分(州、市)檢察院和省級檢察院的民行檢察力量。以上海市檢察機關為例,根據目前辦案實際、發展趨勢,以及基層檢察院的大小等實際情況,一般基層檢察院的民行檢察人員可以配置4至8人,浦東這樣的大區檢察院的民行檢察人員可以超過10人,市檢察院與各檢察分院配置民行檢察人員都可以超過20人。

注釋:

①參考最高人民檢察院姜建初副檢察長在全國檢察機關貫徹民事訴訟法座談會上的講話.