論我國行政問責(zé)制的制度缺陷及其完善

邱 燁

摘要2009年7月13日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》,再次發(fā)出中央加強(qiáng)反腐倡廉、整頓吏治的強(qiáng)烈信號。本文在明確我國行政問責(zé)制的產(chǎn)生背景和法律位階的前提下,從分析我國行政問責(zé)制的制度缺陷入手,擬從制度、程序、實(shí)踐操作等方面對我國行政問責(zé)制的完善提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞行政問責(zé) 問責(zé)主體 問責(zé)客體 問責(zé)機(jī)制

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-220-02

行政問責(zé)制指的是對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督并進(jìn)行責(zé)任追究的制度,“包括對政府決策前所進(jìn)行的類似信息通報(bào)和論證的前瞻性行為,在政府行為過程中所進(jìn)行的對行政遵紀(jì)守法和工作表現(xiàn)所進(jìn)行的評估,以及在政府行政結(jié)束后所進(jìn)行的質(zhì)詢,這其中,當(dāng)然也包括制裁措施的應(yīng)用。”行政問責(zé)并不是孤立、單一的,而是由法律、行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行規(guī)定,由行政因素、政治因素和公民社會因素等構(gòu)成的體系。

一、我國行政問責(zé)制的產(chǎn)生背景與法律位階

(一)產(chǎn)生背景

2003年非典期間是我國行政問責(zé)制發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,當(dāng)時(shí)近千名各級官員因隱瞞疫情或防治不力而被罷官,這標(biāo)志著行政問責(zé)在我國的正式實(shí)施。當(dāng)然,我們必須認(rèn)識到,在當(dāng)時(shí)的形勢下,對官員進(jìn)行行政問責(zé)并不是一種制度化、經(jīng)常化的措施,其只是作為一種化解政府信任危機(jī)的應(yīng)急措施。有學(xué)者對我國的官員問責(zé)發(fā)展做了實(shí)證研究,認(rèn)為“我國官員問責(zé)的屬性主要為行政問責(zé),官員問責(zé)的力度一直保持較強(qiáng)的力度,官員問責(zé)的處理措施從總體上保持較嚴(yán)厲的狀態(tài)。”然而,我國行政問責(zé)制度尚未完善,一些地方官員又缺乏責(zé)任意識,漠視百姓的安全與利益,這導(dǎo)致了一系列因人為因素所致的重大責(zé)任事件,如山西襄汾新塔礦業(yè)公司“9·8”特別重大尾礦庫潰壩事故、河北石家莊“9·12”三鹿奶粉事件、廣東深圳“9·20”特大火災(zāi)事故、黑龍江“9·20”鶴崗礦難以及河南登封市“9·21”煤與瓦斯爆炸事故。但是,在這些嚴(yán)重責(zé)任事件的背后,都會有一批有責(zé)官員被嚴(yán)厲問責(zé),一系列的“問責(zé)風(fēng)暴”意味著行政問責(zé)制已經(jīng)從非常時(shí)期的非常措施逐漸走上了制度化軌道,正歷經(jīng)著制度確立與完善的關(guān)鍵時(shí)期。

(二)法律位階

雖然自2003年以來的問責(zé)風(fēng)暴在一定程度上有助于提高政府官員的責(zé)任意識,但嚴(yán)厲的措施并不能掩蓋問題本身。有的學(xué)者認(rèn)為:“當(dāng)前我國行政問責(zé)面臨的主要困境是有問責(zé)之事,無問責(zé)之法,即存在嚴(yán)重的制度資源稀缺。在責(zé)任劃分上過大的彈性空間會使剛性原則缺失,很可能導(dǎo)致問責(zé)中有失公正,這樣的‘問責(zé)結(jié)果或許可以聊慰民心,但效果卻是很不確定的。”雖然大部分省市制定的行政問責(zé)法規(guī)中都以《公務(wù)員法》和《行政監(jiān)察法》等作為法理依據(jù),但詳細(xì)分析其中條文不難發(fā)現(xiàn),這些問責(zé)法規(guī)和法理的依據(jù)都并非絕對的上位法和下位法關(guān)系,在實(shí)際運(yùn)作中,這些法理依據(jù)更多被作為行政問責(zé)制度不足時(shí)的補(bǔ)充。正是考慮到我國行政問責(zé)制度法律位階不高的問題,2009年7月13日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》,從適用范圍看,該規(guī)定是全國性適用的,這標(biāo)志著我國已經(jīng)出現(xiàn)了全國范圍內(nèi)適用的專門性行政問責(zé)制度,其與《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》應(yīng)屬于統(tǒng)一位階,而與各地方行政問責(zé)制度則屬于上、下位關(guān)系。然而,從法律位階的角度看,該規(guī)定的位階還是較低,其并不屬于嚴(yán)格意義上的法律范疇,從行政問責(zé)制度的重要意義看,我國應(yīng)繼續(xù)考慮制定相關(guān)法律,提升行政問責(zé)制度的法律位階,以保障其權(quán)威性、匹配其重要性。

二、我國行政問責(zé)制的制度缺陷

(一)問責(zé)主體單一

我國目前的行政問責(zé)制多是同體問責(zé),通俗來說就是上級對下級的問責(zé),這主要由黨委和政府來實(shí)施,以黨的有關(guān)文件和行政法規(guī)、規(guī)章等作為問責(zé)的制度依據(jù)。但缺乏異體問責(zé)的行政問責(zé)制是不完整的,也就是下級對上級進(jìn)行問責(zé),主要由人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、人民群眾等對執(zhí)政黨和政府部門進(jìn)行問責(zé)。對于異體問責(zé),我國除少數(shù)制度規(guī)定中有極為籠統(tǒng)的原則性表述以外,具體的操作性要求幾乎沒有,這不能不說是一大缺憾。

(二)問責(zé)客體不明

問責(zé)客體不明主要有以下幾方面表現(xiàn):一是各級政府間職權(quán)范圍不明晰,主要是中央與地方各級政府的具體職權(quán)范圍比較不明確,使問責(zé)的具體實(shí)施上較難確定問責(zé)范圍;二是部門間的職權(quán)范圍不明晰,主要是許多部門的權(quán)力范圍有所交叉,一旦出現(xiàn)問題,往往會出現(xiàn)互相推脫責(zé)任的情況;三是兩種決策方式同時(shí)存在。在我國,行政首長負(fù)責(zé)制與民主集中制同時(shí)存在,政府機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制是由我國憲法規(guī)定的,行政首長對管轄的公共事務(wù)有著的較大的自由裁量權(quán)和最終決定權(quán),同時(shí)黨內(nèi)規(guī)范文件規(guī)定了政府機(jī)關(guān)在進(jìn)行重大決策時(shí)必須遵循民主集中制原則,這就導(dǎo)致了如果發(fā)生重大事故,行政首長很有可能以集體決策的理由推卸責(zé)任。

(三)問責(zé)信息缺乏

問責(zé)信息是否充分關(guān)系到行政問責(zé)能否順利并有效率的進(jìn)行,目前,我國的行政問責(zé)信息還相對缺乏。一是行政信息公開度不高。在我國,政府掌握著行政信息資源,信息公開度有限,異體問責(zé)主體不了解行政信息,使得異體問責(zé)在實(shí)踐中很難開展。二是行政信息公開完整度不夠。政府部門對行政信息資源公開的內(nèi)容、范圍等有著高度的自由裁量權(quán),在公開發(fā)布行政信息過程中,政府常常會選擇對自身有利的消息進(jìn)行發(fā)布,而對體現(xiàn)政府過失的信息或者不發(fā)布或者有限度的發(fā)布,這對行政問責(zé)的開展造成了較大的障礙。三是新聞報(bào)道自由權(quán)有限。公民獲取行政信息的途徑主要是電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體,他們無法閱讀到為國家官員提供的內(nèi)部資料,而在我國,國家權(quán)力對新聞媒體的影響是很大的,公民的知情權(quán)受到很大的影響,很難順利進(jìn)行行政問責(zé)。

(四)問責(zé)機(jī)制不完善

行政問責(zé)制的核心,就是要通過一環(huán)扣一環(huán)的制度銜接,對行政人員在公共管理活動中所造成的后果承擔(dān)責(zé)任。行政問責(zé)制是很系統(tǒng)的制度,其中既要有實(shí)體性的規(guī)定,又要有程序性的規(guī)定,建立完善的問責(zé)機(jī)制是很有必要的。我國的行政問責(zé)機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在追究政府機(jī)構(gòu)及其工作人員責(zé)任在實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)。目前,我國關(guān)于行政問責(zé)制的規(guī)定很多,但不論是《中華人民共和國公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》等黨和政府的相關(guān)法律與政策文件,還是今年剛剛出臺的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中,有關(guān)行政問責(zé)的條文都顯得比較籠統(tǒng)和抽象,并且缺乏相應(yīng)的配套制度。

三、我國行政問責(zé)制的完善

(一)完善法律,統(tǒng)一問責(zé)

在《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》出臺之前,各個地方政府出臺的問責(zé)規(guī)定缺乏統(tǒng)一性、甚至矛盾沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,因此,我國于近期出臺了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》,其雖然位階不高,但卻是全國性統(tǒng)一適用的法規(guī),其出現(xiàn)明顯有利于我國行政問責(zé)制度化、統(tǒng)一化進(jìn)程的向前推進(jìn)。但是,我們需要考慮到的是,我國行政問責(zé)的對象不但包括行政機(jī)關(guān)的官員,還包括黨組織的干部,行政問責(zé)的進(jìn)行既關(guān)系到行政機(jī)關(guān)本身,還關(guān)系到政府和人民的關(guān)系,因此,筆者認(rèn)為,行政問責(zé)制的相關(guān)規(guī)定應(yīng)該以法律的形式出現(xiàn),由全國人大會及其常委會制定。同時(shí),要從根本上改變中國立法工作中“宜粗不宜細(xì)”的弊端,細(xì)化制度內(nèi)容,明確行政問責(zé)制的主體、對象、范圍、程序、責(zé)任追究方式等,在制定過程中兼顧程序性規(guī)定和實(shí)體性規(guī)定,提高制度的可操作性。

(二)重在實(shí)踐,嚴(yán)格落實(shí)

完善人大的監(jiān)督機(jī)制是健全問責(zé)制的關(guān)鍵,這也是建設(shè)法治國家,強(qiáng)化政府責(zé)任的有效助力點(diǎn)。近年來,我國依法治國的力度不斷加大,這就需要進(jìn)一步強(qiáng)化人大監(jiān)督職能,增強(qiáng)人大監(jiān)督的方法和力度,如進(jìn)一步建立主要責(zé)任人引咎辭職制、人民不信任投票制等。對于新聞輿論監(jiān)督,各級政府要積極予以支持,同時(shí),對行政管理過程中出現(xiàn)的失職瀆職、不正之風(fēng)等典型案例要鼓勵對新聞媒體適當(dāng)開放并予以公開,不斷擴(kuò)大新聞輿論監(jiān)督的內(nèi)容和范圍,加強(qiáng)監(jiān)督的力度,增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效性和權(quán)威性。要認(rèn)真對待人民群眾的信訪舉報(bào),進(jìn)一步推動行政執(zhí)法的公開性,一旦發(fā)現(xiàn)問題,立即嚴(yán)肅查處,并在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公示,努力營造人民群眾對依法維護(hù)自己合法權(quán)益的良好環(huán)境。《公務(wù)員法》第五十七條規(guī)定:“對公務(wù)員的處分,……公務(wù)員有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。……”這一規(guī)定僅限于行政處分,其實(shí)對于引咎辭職、責(zé)令辭職等問責(zé)方式,也需要賦予問責(zé)對象以陳述權(quán)和申辯權(quán)。

(三)信息公開,加強(qiáng)監(jiān)督

真實(shí)透明的行政信息對于行政問責(zé)制的有效運(yùn)作具有不可估量的重大作用。從實(shí)踐的角度看,要建立健全信息公開制度和舉報(bào)制度就需要從以下幾個方面努力:一要健全政府信息公開制度,各級政府要進(jìn)一步完善政府信息公開制度,對影響較大、群眾反映強(qiáng)烈、性質(zhì)惡劣的事件和事故,在進(jìn)行查處的同時(shí)及時(shí)將結(jié)果通過新聞媒體向社會公布;二要嚴(yán)格行政執(zhí)法程序。重視行政執(zhí)法的程序和過程,是提高執(zhí)法水平的重要措施,也是保證依法行政的必要環(huán)節(jié)。我們要不斷嚴(yán)格行政執(zhí)法程序,盡可能防止行政主體濫用任意性程序侵犯行政相對人的合法權(quán)益;三要進(jìn)一步完善舉報(bào)制度,各級政府可以通過設(shè)立并向社會公布舉報(bào)電話、舉報(bào)信箱(電子郵箱)等方式,盡可能給群眾舉報(bào)創(chuàng)造方便,同時(shí)對群眾舉報(bào)的問題和重大隱患,要認(rèn)真對待、嚴(yán)肅處理。

(四)規(guī)范程序,注重操作

一是嚴(yán)格程序完善問責(zé)。“正當(dāng)程序是行政問責(zé)沿著法治的軌道前進(jìn)、防止陷入人治誤區(qū)的保證。”程序是否嚴(yán)謹(jǐn)可行是行政問責(zé)順利進(jìn)行的保障,行政問責(zé)應(yīng)按照以下程序進(jìn)行:問責(zé)檢舉、受理問責(zé)、調(diào)查處理、申辯復(fù)議、問責(zé)執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督。二是依照制度進(jìn)行問責(zé)。不斷完善行政問責(zé)制度,在規(guī)定上量化內(nèi)容、細(xì)化操作、強(qiáng)化制度,進(jìn)一步增強(qiáng)行政問責(zé)的可操作性。一方面要以《公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》等作為行政問責(zé)的主要依據(jù),在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立健全各項(xiàng)制度,如決策責(zé)任追究制、政策評估責(zé)任制、行政執(zhí)行責(zé)任制、行政過錯追究制等。另一方面也不能忽略相關(guān)的配套法律法規(guī)的完善。相關(guān)的配套法律法規(guī)如領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度、績效管理制度等都需要進(jìn)一步完善。只有真正將行政問責(zé)制納入到我國社會主義法制建設(shè)進(jìn)程中,形成互相銜接、有機(jī)統(tǒng)一的問責(zé)制度體系,才能有效發(fā)揮行政問責(zé)制在推動我國政府體制改革、提高我國政府行政效率方面的主導(dǎo)作用。

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