城管執法人員公共性取向缺失問題研究

姜 蜜 張明金

摘要在我國的公共物品供給中,存在著供給效率低下、供給不平衡的問題,嚴重影響了農村經濟和社會發展。本文嘗試從公共物品供給的兩大參與主體——街頭官僚和公民出發,從公共選擇理論的“經濟人”假設以及“公地悲劇”的角度,探討我國公共物品供給問題的深層次原因,并試圖尋求克服困難的必要途徑。

關鍵詞公共物品 街頭官僚 公眾參與

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-222-02

一、認識城管執法人員的街頭官僚屬性

“街頭官僚”一詞,最早見于美國行政學者李普斯基1977年發表的《街頭官僚理論的理論面向》一文。按李氏的解釋,街頭官僚是指處于低層次行政執行單位同時也是最前線的政府工作人員,包括警察、公立學校的教師、社會工作者、公共福利機構的工作人員、收稅員,等等。本文旨在探討街頭官僚的公共性取向問題,將一切處于公共物品供給最基層以及承擔實際執行職能的部門和個人都納入“街頭官僚”的范疇中。現實中,有時即使高層政府及政策制定者的出發點是好的,但其提供的公共物品也并不一定會使公民受益。正如著名經濟學家劉易斯所言,“即使有了最好的政策,也難以確保獲得成功”。處于公共政策最基層,決策層級和私人領域結合處的街頭官僚,在其中所表現出來的公共性取向缺失問題,為我們所深深地擔憂。

街頭官僚既是公共政策鏈條最末端之執行者,又在實際上擁有較大“政策制定”功能。由于其特殊的身份和職能,其對于政策的再決策以及執行能力,往往成為政策成敗與效果評估的重心。相對于其他官員,“街頭官僚”有時是最有效用的,因為他們能夠直接清除各種危害、保障民眾利益;有時又最能帶來害處,他們可以憑借所賦予的自由裁量權肆意橫行。出于街頭官僚個人和組織個體私利的考慮,以及各種尋租行為的發生,他們就會在有意無意之間發展出一整套針對上層管理者和服務對象的“應付機制”,這套“應付機制”有助于他們緩解工作壓力的緊張,影響他們與服務對象的互動品質,從而影響公共政策目標的順利達成。

城管執法人員就是處于基層同時也是我國最前線的行政執法人員,他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務員,就是“街頭官僚”中的一塊。閾于城管執法人員的工作環境和客體對象性的制約,很多情況下,要求城管人員必須立即做出決策,而不像其他的公共決策一樣能夠有很長一段時間的收集和研究資料才做出決定,他們必須當場做出決定,因此,他們擁有非常大的自由裁量權。

二、城管執法中的公共性取向缺失問題

城市管理有廣義和狹義之分。廣義的城市管理,可以涵蓋一個城市政府所有工作,包括經濟管理、社會管理、人口管理、治安管理、生態管理等。狹義的城市管理,包括城市規劃、市政、市容、綠化、環保、工商、食品衛生等方面的管理。通常說的城市管理一般是指狹義上的。然而,僅就狹義的城市管理而言,也是一個復雜的系統工程。

有鑒于此,國家相關部門推出組建一個跨部門的聯合執法機構的方案,于是城管機構應運而生。然而,政府有志于整頓城市市容和環境的努力并沒有因為城管的出現而埋單。城管以及相伴城管發生的矛盾和問題卻成為一個日益引起公眾關注并為之持續討論的視域。

(一)政府的價值追求偏離

近一二十年來,暴發戶般的城市審美觀和市容追求在官員中如流行性傳染病。這種上有所好的暴發戶城市審美和市容追求,在官員升遷的現有機制下,勢必衍生成一種跟底層民眾的謀生需求和低成本生存條件格格不入的政績觀。街頭經濟,對小販來說是謀生需要,對很多市民來說,是生活方便的需要。城管的這一不可能的任務跟底層民眾的生存權直接對抗,注定雙方沖突頻發,沖突在現有格局下也注定不可解

無時不在的管控和跟管控一體兩面的收費行政、罰款行政--即控制欲和貪欲,迫使許多商販由明轉暗。而九十年代以來,有關部門的權力擴張和僭越成常態,城管與小販的對立根源正在于權力擴張和僭越的惡性發展———自我授予了對合法與非法的命名權。一個政令或文件甚至一個長官念頭,就可以變合法為非法,變非法為合法。。

(二)城管執法機制的非理性

城市管理涉及的職能部門眾多,又歸于多頭領導,在法規相對滯后的情況下,部門之間、領導之間、上下之間權責有很多不清晰、不明確的地方。據有關專家統計,一個城市的城管執法至少有十幾項工作,分別涉及十多個主體部門,每一項執法需要配合的部門少則2、3個,多則6、7個。但在實際工作中,各個主管部門都有自己的主業,要拿出力量去配合執法,在認識不到位,法規不明確,上級督辦不力的情況下,往往是推一推,動一動,難于形成“齊抓共管”局面。

目前還缺乏全國性統一的城管行政領導體制。部門主體資格,職權,管理原則,強制措施以及其他職能部門關系都不太明確。城管綜合執法是相對集中行政處罰權的產物.雖然行政處罰的職能和責任發生了橫向轉移.但并沒有導致原有管理機關的人員、編制、經費和其他職能的轉移。綜合執法機構獲得的權力、人員編制和經費是有限的.但管理職責和義務又是無限的。處罰職權分別屬于不同的職能部門.管理權和處罰權不統一.造成管罰脫節、監管失控,給執法工作造成了很大被動。三是城管執法法律地位和隊伍性質的不確定。這種組建模式的多樣性、職能范圍的廣泛性、身份性質的多變性。不利于建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制,不能適應政府職能轉變和管理創新。

(三)城管體制中的個人因素

在城管工作與社會交往過程中,執法隊員承擔著諸多社會角色,不同的社會角色期待是迥然不同的。上級主管部門要求城管盡職盡責,嚴格執法,同時維護政府良好的形象;在群眾中,則要求城管多為人民考慮,體現人文關懷;而在城管執法對象即小販之中,則是要求城管多為他們考慮,遇到問題能考慮他們的群眾利益,最好睜一只眼閉一只眼。所以在眾多的社會角色中。城管難以樹立良好的正確的意識和價值觀念。

1.對工作不重視,缺乏職業榮譽感。大多數城管認為自己的工作得不到市民、社會的認可,城管自身也存在對工作的偏見,和小販小商打交道,認為自己的工作沒有什么實際的意義,與國家高層公務員相比,城管隊伍普片缺乏集體榮譽感。

2.面對執法過程產生的挫折,缺乏理性的思考,情緒容易失控。許多城管與小販之間的暴力執法與抗法事件一部分是由于城管人員沒有較好的與小販溝通,缺少人文關懷,一遇到市民的抵觸,就拿出權力和武器來打壓群眾,在群眾心中產生不利的影響

3.暴力執法問題。城管所涉職責包括市容、環境、衛生、規劃、綠化、市政、工商行政、公安交通等上百項職權,幾乎關系到老百姓的切身利益,但自由裁量權卻很大。現行的城市管理體制是一種以城市為中心的決策產物,傳統的觀念驅使,使得城管執法者一開始就將被執法者放在了對立的位置上,把自己的思維和行為定位在“如何懲治”上,用管制犯罪的觀念和手段來管理普通民眾,視那些擺攤的小販們只是管理的對象,這種暴力執法行為不僅解決不了弱勢群體生存之艱和權力部門執法之難的困境,長久下去恐怕還會引發更多更大的對抗和沖突。所以,應該將暴力型執法理念向以人為本的人性化執法理念轉變。

(四)城管執法對象的政治參與途徑,利益表達機制的缺失

政府機構抬高門檻的做法,這背后照樣晃動著部門利益的影子。至于短斤少兩、售假之類問題,固然在流動性小販中是不可避免的事情,然而并非將流動小販改造為固定攤位、甚至設立門面之后,這些問題就會消失。從大的方面來說,現在社會廣泛地,嚴重地威脅著公民生存、安全需要的產品——如自爆的電視機、手機,電死人的熱水器;導致重大食品安全事故的假酒、問題奶粉,甚至是假藥,都不是小販在銷售。小販的銷售范圍主要是時令蔬果和一些家庭日用小商品。

城管執法的對象都是弱勢群體,靠小生意來掙點生活費,一旦他們的商品被沒收,摩托車、三輪車被沒收,就可能損失幾個月甚至一年的收入。一年沒收一次,也許還能承受,如果一年沒收幾次,可能就會使生活陷入非常困頓的局面,難以為生。人在極端貧困的情況下,行為就會有所失常,對城管就會痛恨,一旦控制不住,就容易爆發。無證攤販雖然未經政府允許,但也是為老百姓提供服務,依靠勞動所得為生,除了未經法律允許以外,也并沒有什么大的過錯,卻受如此重大的處罰,甚至連生計都可能會有困難,在這種情況下,矛盾爆發是不可避免的。而政府在制定決策的時候,由于這些弱勢群體沒有途徑參與、影響政策的過程,因此,政府往往在充分考慮了“各方面的利益和需求”唯獨缺少了這些弱勢群體的表達和呼吁之后,制定出一些明顯違背公共利益和政府公共屬性的政策。

三、展望:構建公共物品供給中的政府主導、公眾參與的機制

第一,抑制街頭官僚的“經濟人”取向,建構其公共性取向,首先是采取適當措施強化對城管執法人員等街頭官僚的外在控制。具體對策主要是兩類:一是建立和強化稅收與預算約束機制。其次是適當引進一些對街頭官僚激勵和競爭機制。創新街頭官僚的管理理念,引入競爭機制和利潤觀念;引導市場機制,改進街頭官僚的內在運行方式和組織方式,以提高公共產品的質量,降低公共產品的成本。

第二,加強對街頭官僚公共服務的監督、檢查,堅決杜絕腐敗行為:(1)實行人事公開、政務公開,基層政府定期向群眾公布收支情況,增加公共資源使用的透明度;(2)積極發揮上級政府、人大代表的指導、監督和檢查作用,確保公共資源的合理使用;(3)強化社會審計監督作用,及時查處各項違規、違紀行為,將公共資源的使用置于嚴格的社會監督之下,確保公共資源能真正為社會經濟發展、人們生活和諧發揮實際效用。

第三,關注公眾的需求,實現公眾參與。當前公共產品供給決策普遍比較重視輸出性參與,即要求公眾遵守政府的決策,而對輸人性參與重視不夠,即公共產品供給決策尚不能充分吸收公眾的各種建議和信息,決策往往忽視了公眾的實際意愿和現實需求。隨著我國政治現代化進程的推進以及利益多元化格局的形成,公眾的主體意識越來越強,不再僅僅滿足于作為決策的客體而存在,被動地認可和接受政府的決策方案,而是強烈地要求向決策系統表達自己的意愿,使最終政府供給的公共產品能夠更好的滿足公眾的現實需求。因此,提高我國公共產品供給決策過程中的公眾參與水平,是適應社會轉型和決策民主化的內在要求。

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