從構建和諧社會的角度分析農村村委會的環保職能

王 楠 周 豪 謝 菲

摘要隨著社會主義和諧社會和社會主義新農村建設的提出,三農問題越來越得到重視。但是隨著農村經濟的發展,農村的環境問題卻越來越突出。農村村委會作為農村最基層的組織,其環境保護的職能并沒有得到應有的發揮,這嚴重影響了社會主義和諧社會的構建。本文在這一背景下對農村村委會環保職能的完善進行了相關探討。

關鍵詞農村環保 村委會 環保職能 和諧社會

中圖分類號:D638文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-231-02

“70年代‘淘米洗菜,80年代‘可以灌溉,90年代‘垃圾覆蓋,現在則是‘生態破壞。”這是我國現階段大部分農村地區環境的真實寫照。改革開放以來我國的經濟整體得到了很大的發展,然而一些農村地區在充分享受著新的物質文明的同時,也承受著工業化飛速發展帶來的突出的環境問題,這是與構建社會主義和諧社會格格不入的。

社會主義和諧社會建設具有豐富的內涵,不僅僅包括人與人的和諧和經濟建設發展,還包括人與自然環境的和諧和社會可持續發展之間的和諧等。2003年1月7日在北京召開的中央農村工作會議指出:全面建設小康社會,必須更多地關注農村,關心農民,支持農業,把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重,放在更加突出的位置,努力開創農業和農村工作的新局面。會議還指出:各級黨委和政府要加強農村基礎設施建設和生態建設,提高農業的綜合生產能力和可持續發展能力。

改善農村居民的生產生活環境,有助于提高廣大農民建設社會主義新農村的熱情,維持社會穩定和構建和諧社會。因此,農村環保問題的解決對于和諧社會的構建具有重要意義。

一、農村環境問題的現狀

在城市的環境狀況日益改善的同時,農村的環境狀況卻越來越不容樂觀,主要表現為各種污染:

第一,現代化農業生產帶來的各類污染。我國人多地少,土地資源的開發利用已經接近極限,農藥化肥的使用成為提高土地肥力,增加農產品產量的重要手段。然而在化肥農藥的使用中存在著利用率低,流失嚴重的現象,在化肥的施用中還有各種肥料之間結構不合理的現象,這兩種污染在很多地區還直接破壞農業伴隨型生態系統,對魚類、兩棲類、水禽、獸類的生存造成巨大的威脅。而且由于大棚農業在農村的大范圍推廣,地膜污染也在不斷加劇。

第二,由于小城鎮和農村聚居點的規劃、基礎設施建設和環境管理滯后造成的人居環境污染。隨著社會主義新農村建設的不斷加快,小城鎮和農村聚居點的規模迅速擴大,但是由于小城鎮和農村聚居點缺少合理的規劃,基礎設施建設和管制嚴重缺失,生活污染物一般直接排入周邊環境中,造成嚴重的“臟亂差”現象,對農村居民健康的危害在與日俱增。

第三,鄉鎮企業和養殖場布置不當、治理不夠產生的工業污染。改革開放帶來了鄉鎮企業的蓬勃發展,帶動了農村經濟的迅速發展,但是由于有些地方官員片面追求經濟的發展和政績,忽視環境的保護,盲目招商引資,不從源頭把好關,并且沒有配套的技術設備,缺乏環境綜合整治規劃,致使鄉鎮企業發展對農村造成了嚴重的污染。

二、農村村委會環保職能發揮的現狀

農村的環保屬于公共事務和公益事業,而在《中華人民共和國村民委員會組織法》中也明確規定了農村村委會“辦理本村的公共事務和公益事業”和“教育村民合理利用自然資源,保護和改善生態環境”的職能,但是農村村委會作為農村基層的組織,其環保職能的發揮狀況如何呢?

在調查中發現:大部分村民對農村村委會的機構設置、作用以及產生方法了解得都不全面,只是一個大致的概念。農村村委會的政務公開也只是留于表面。對于一些涉及到村民根本利益的村務卻沒有做到公開透明,這樣不但影響農村村委會正常發揮其職能,也不利于農村村委會和村民之間的良好溝通,對于村務的處理不能很好的得到村民的理解和支持。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督這四個環節并未實現整體推進和協調發展,呈現出一定的偏差:民主選舉在形式上搞得比較到位,而真正涉及到村民根本利益的民主決策和民主管理大多流于形式,這給農村村委會職能的充分發揮埋下了隱患。

農村村委會作為農村基層的村民自治組織,其目前的職能主要表現在帶領村民進行基層民主政治建設上。村民自治制度在廣大農村正式推廣始于1987年,國家從民主選舉制度入手,逐步形成了一整套相對系統的制度安排:民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。但從實踐結果和村民對自我權利行使的意識上看,效果尚待加強。

在這樣的情況下,農村村委會環保職能發揮情況如何呢?

在受訪的村民中,77.8%的村民認為農村村委會有環保的職能。認為農村村委會沒有環保職能的和不清楚的各有11.1%。

在認為農村村委會有環保職能的村民中,有50%不清楚農村村委會是否采取了一定的措施來保護和改善農村生態環境;有35.7%的認為農村村委會沒有采取措施來保護和改善農村生態環境;有14.3%的認為農村村委會采取了一定的措施來保護和改善農村生態環境,如要求村民停止濫伐樹木、在山地植樹造林等。

由此可見,我國農村村委會的環境保護職能的發揮還沒有得到充分的重視。

三、農村村委會的環保職能發揮不充分的原因分析

(一)法律依據缺失

我國目前的環境保護法律體系就是以《憲法》為基礎,以1989年《中華人民共和國環境保護法》為主體,包括全國人大常委會制定的《污染防治法》和《自然資源保護法》,國務院以及有關行政部門、縣級以上人民政府行政部門制定的法律規章,以及民法、刑法等部門法中有關環境保護的基本法律規范等。這些法律體系絕大部分內容都是針對城市而進行的立法,其中有針對性的提出農村環境污染防治和保護的相關法律法規幾乎沒有。同時,國家對鄉鎮企業、村辦、民營企業生產過程中出現的破壞環境、造成環境污染的行為也缺乏有針對性的法律法規。而且現行的環境保護法以實體法為主,程序法的內容卻很少有涉及的,并且散布在各實體法中,以至于在環境執法時的規范性得不到保障。農村村委會的環保職能本來就很薄弱,沒有相應的監督管理機制就很容易使這樣的職能留于形式。

1998年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》是指導農村村委會工作的專門法律依據。該法律只籠統規定了農村村委會的“辦理本村的公共事務和公益事業”和“教育村民合理利用自然資源,保護和改善生態環境”職能,但在目前的情況下,農村村委會主要集中于進行土地,財產的管理。如果法律不對農村村委會的環保職能加以強化,這一職能可能就出現空缺。

總體來看,目前我國環境保護法律體系中專門針對農村環境保護、農業環境的治理仍然屬于立法的盲區。農村的環境保護就沒有具體的可操作的立法支持,環境保護職責權限分工不明確,在農村基本沒有形成環境監測和統計工作體系。

(二)執法保障措施欠缺

1.政府工作人員缺乏科學規劃,環境規劃的制定和實施不到位。在農村城鎮化建設的進程中,由于政府工作人員的水平相對落后,不能夠跟上社會進步的步伐,導致農村建設一般都缺乏科學系統的環保規劃,短期性、隨意性比較突出,城鎮發展布局和產業結構不合理。

2.農村環保機構設置空白。從我國環保機構的設置來看,最基層的環保部門是縣一級的環保機構,相當多的鄉鎮一級尚無相關的職能部門。縣級環保部門受各種條件的限制,不可能深入鄉鎮,對農村環保進行有效的管理。雖然有的地方鄉鎮一級政府建立了環保機構,設立了相關的職位和人員,但是由于缺乏有效監管和相應素質的人員,沒有明確的職權和相應的治理檢測設備,基本沒有履行環保職能。

3.由于扶持和激勵措施不夠,導致農村污染治理的市場化機制難以建立。國家在環境保護制度體系的建設和政策支持上存在巨大的城鄉差別,鄉鎮和農村地區在環境保護組織的設置、規模、扶持力量上都和城市有著巨大的差距。國家制定了許多如排污費返還等優惠的政策對城市地區規模的工業污染治理加以大力扶持,但是對于農村環境污染的治理卻沒有類似的優惠政策加以支持,導致農村環境污染治理基礎設施建設和運營的市場機制難以建立。

(三)農村村委會干部環境意識淡薄

在很多農村地區,解決生存發展問題仍是農民比較關注的問題,而對于環境保護這樣比較隱性和長期性的問題認識比較模糊,還不能正確認識其重要性。對于村干部工作好壞的評價還局限于政績,即是否帶動當地百姓致富發展,提高生活水平。在這樣的思想支配下,村干部無從重視環境保護問題,以致整個農村也沒有建立起環境保護的主動意識。

四、完善農村村委會環保職能的相關思考和建議

(一)加強法制建設,進一步完善法律規范

1.先從政策層面提高對農村環境保護的重視,逐步推動農村環境保護納入法律。我國在環境保護的發展上,是先由行政政策開始,逐步由政策向法律規范轉變。農村環境保護基本上還是空白,因此應該先由政府推行積極的行政指導規章或政策,提高大家對農村環境保護的重視。我國農村地區廣大,農村環境所占的比重也非常大,在適當的時候將農村環境保護用法律規范予以明確,將會極大地促進農村環境保護的發展。

2.進一步完善國家的有關法律法規,對有關農村環境保護的內容做出具體、詳細的法律規定。針對農村的生態環境問題,積極嘗試制定一部專門適用于農村地區的環境保護的法律。同時結合《中華人民共和國村民委員會組織法》以及各地方的實際情況,做好地方性法規和各項制度的修訂完善工作,強化農村村委會的環境保護職能。

3.建議在制定農村環境保護的法律時明確農村環境破壞和污染的治理原則、基本制度、責任主體、職權分配,并將違反環境保護的相關后果納入法律規范之中,使治理農村環境問題時能真正做到有法可依、執法必嚴、違法必究。

(二)完善執法措施,落實責任

1.加強農村基礎設施建設,加大對農村環保的投入,為農村環境保護提供堅實的物質基礎。農村村委會要積極帶領農民發展多種經營,努力增加農民經濟收入,為農村環境保護的開展提供堅實的物質基礎條件,切實加大對農村環境保護工作的財政投入,加快農村地區環保的基礎設施建設。農村環境保護要充分發揮公共財政的作用,安排相應的資金。進行市場運作,加強農村環境保護和建設。同時,在加快農村經濟建設的同時必須堅持落實可持續發展觀,農村地區在招商引資時,村委會一定要把好關,提高環保門檻,從源頭對生態環境進行有效監控和管理。

2.將農村環境保護工作納入各級黨委和政府的目標管理責任制,加大農村環境保護在各級政府工作中的考核比重,促使其督促和幫助農村村委會積極實施環保職能,保證措施、資金到位,建立農村環境保護經費保障機制,明確開展農村環境保護所需經費的開支渠道,為農村環境保護,構建和諧社會提供政策保障。

(三)加強教育培訓,提高廣大農民的環保意識

農村村委會作為基層組織,要根據當地實際,通過多種途徑和形式廣泛、深入、持久地開展教育培訓,使農民整體素質從根本上得到提高,引導農民逐步確立科學的、可持續發展的思想觀念,樹立農村環境保護的法律意識,使農民成長為農村環境保護的主體力量。

參考文獻:

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