試論從行政途徑治理出生人口性別比偏高的問題

唐 新

摘要出生人口性別比偏高,從而給社會經濟發展帶來不利影響,現行行政法制網絡的疏漏和行政法律規范執行力的較弱等原因造成治理出生人口性別比偏高上存在局限性。本文針對這些弊端,從行政法律角度探索了相應的對策。

關鍵詞出生人口性別比 行政手段 標本兼治

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-248-02

我國出生人口性別比偏高問題早在1982年第3次全國人口普查之后開始出現,之后持續升高,并迅速向全國漫延,表現出存在時間長、范圍廣、恢復時間慢等特點。這種局面若不能及時從根本上得到扭轉,將造成社會婚姻擠壓,賣淫嫖娼及性犯罪增多,同性戀及性傳播疾病泛濫,以及女性生命健康權益嚴重受損等后果。

一、現有行政法律對出生人口性別治理的局限性

由于現行行政法制網絡的疏漏和行政法律規范執行力的較弱等原因造成治理出生人口性別比偏高上存在局限性。

(一)政出多門,同一違法行為規定的執法主體不一致,導致執法上混亂

《人口與計劃生育法》第36條規定的執法主體是計劃生育行政部門或衛生行政部門。而《母嬰保健法》規定執法主體僅是衛生行政部門。鄉鎮、街道等基層單位執行起來不禁疑惑,治理出生人口性別比倒底是為計生部門做事還是為衛生部門做事?所罰款項是交計生部門處理還是衛生部門?組織打擊行動是由衛生部門牽頭還是計生部門?如果出了問題由哪個部門承擔責任?這些問題的出現,說明行政執法主體混亂,導致執法上的趨利避害現象,各部門有利爭著管,無利相互推諉。

(二)行政機關執法不力

一是沒有形成“一盤棋”局面。由于各地工作力度不平衡,綜合治理工作沒有形成“一盤棋”局面。計生、公安、衛生和藥監等綜合治理部門沒有對出生人口性別比實行定期督查、考核,有的單位并沒按照規定對治理出生人口性別比不力的單位和個人實行“一票否決”,導致有的單位和個人對出生人口性別比偏高現象視而不見,任其泛濫,甚至有的單位和個人受利益驅使,相互袒護、包庇。

二、利用行政手段解決性別比偏高的問題

從源頭上根治出生人口性別比偏高現象,應采取疏導的方法,標本兼治,在完善行政立法,加大處罰力度的同時,加強養老、醫療兩大保障機制,轉變群眾的思想意識和創新計生工作思路和機制,解決群眾后顧之憂。

(一)完善相關行政立法

1.國家可以增加涉及性別平等的具體法律條款。現行法律法規雖然明確和強化了各級人民政府及其有關部門執法主體的責任,通過規定婦女參與國家和社會事務的民主管理、提高各級人大女性代表的比例等進一步保障婦女的政治權利,增設了法律援助和司法救助方面的規定等內容,但偏重于對婦女基礎性權益的保障,宣言性條款較多,操作性條款不足。針對個人的獎懲性規定較多,有利于增強婦女參與社會,增強發展能力,有利于社會轉變重男輕女觀念,消除針對女性歧視,形成男女兩性平等相處的和諧氛圍的條款較少。

相比之下,韓國制定了推動性別平等和婦女發展的公共政策如《禁止男女差別法》、《男女平等雇用法》、《援助婦女創辦企業法》等,我們也應適當地借鑒韓國的成功經驗,可以從以下三個方面著手:首先,進一步提高婦女的社會地位,推動性別平等、增強婦女參與社會的自主意識和自信態度,創造有利于婦女平等就業等的具體操作性強的法律條款加入到保護婦女權益等行政性法規上來。其次,在國家層面制定適應中國國情的反對針對婦女的歧視法案,預防和禁止針對婦女的暴力法案等法律法規和政策。

2.國家可以適當對相關法律法規進行修改和完善。一是進一步完善《人口與計劃生育法》。第一,適當擴展第36條中計生部門和衛生部門“依職權”的含義,進一步明確計生部門和衛生部門在打擊“兩非”、綜合治理上的執法權限。第二,加大處罰力度。將第36條修改為“對利用超聲技術和其他技術手段為他人進行非醫學需要的胎兒性別鑒定或者選擇性別的人工終止妊娠的偶犯,給予按上年度總收入三倍罰款;利用超聲技術和其他技術手段為他人進行非醫學需要的胎兒性別鑒定或者選擇性別的人工終止妊娠3人次以上為屢犯,加重懲罰,按上年度總收入六倍罰款,并由原發證機關吊銷執業證書;行為惡劣,嚴重干擾正常的人口與計劃生育工作秩序的,按上年度總收入十倍罰款,由原發證機關吊銷執業證書,并終身不得執業。”二是完善具體規章。可以提請國務院將國家計生委、衛生部、國家藥監局聯合制定了《關于禁止非醫學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規定》上升為國務院的行政法規。這樣既可以提高有關規定的法律效力,解決部委規章與地方政府規章就同一問題作出不同的規定的法律規范相沖突的問題,同時這也與《行政許可法》關于行政認可設定權的要求相一致,可以解決“非醫學需要”行政許可設定權問題。

(二)健全社會保障機制

1.建立健全新型的養老保障機制。一是建議建立以政府為主導、社區為依托、家庭主體的新型城鎮養老模式。提高退休養老金的同時增加社區養老服務機構建設投入。可以借鑒德國“儲存時間”制度,在公民年滿18周歲后,要利用公休日或節假日義務為老年公寓或老年康復中心服務。參加老年看護的義務工作者累計服務時間,換取年老后自己享受他人為自己服務的時間。這既可緩解現行的養老壓力,又可培養年輕人尊老敬老的思想感情。二是建立“個人養老金賬戶+國民基礎養老金賬戶”模式發展農村養老保險。國民基礎養老金賬戶其資金來源是各級政府的財政投入及利息。個人養老金賬戶來源于個人繳費、集體補助金、獎勵扶助金及利息。目前實行的獨生子女父母獎勵費、獨生子女保健費等計劃生育獎勵扶助資金在尊重當地實際情況和農民意愿基礎上,嘗試直接劃撥到農民個人養老保險賬戶,積累小錢辦大事。有財力的地方政府對農村計劃生育家庭可按適當比例在繳納個人養老金時進行補貼。同時,政府應積極鼓勵商業保險進入農村,多渠道地為農民養老提供安全保障,努力解除農民的后顧之憂,讓長期以來的農村“養兒防老”觀念逐步成為歷史。

2.健全新型農村合作醫療制度。一是在農村信用社設立個人醫保金賬戶,健全長效的基金籌集機制。第一,可以根據群眾意愿和經濟承受能力,逐步提高個人繳納費用;第二,發展集體經濟,提供鄉鎮、村集體投入;第三,發動社會捐贈,制定政策吸引企業家,社會慈善家及機構向新農合基金捐贈。二是健全受益補償機制。對計劃生育家庭女兒戶適當擴大報銷范圍,提高報銷比例。如可將報銷擴大至門診費,重大疾病的檢查費等。三是加強對鄉(鎮)村醫療機構建設,提高醫療服務水平。針對當前由于鄉(鎮)村醫療機構設備落后,人員專業水平低,服務質量差,盡而嚴重制約新農合制度作用的發揮的實際,必須加強和加快對鄉(鎮)村醫療機構的建設才能鞏固和推進新農合的發展。

(三)完善綜合治理機制

1.明確執法主體。如計生部門和衛生部門成立一個聯合辦公室,采取誰先發現誰先處罰,處罰所得就歸誰,一事不再罰,但必須及時通報給另一部門,防止在執法過程中相互推諉、扯皮現象。

2.規范部門執業行為。第一,建立完善B超管理制度,嚴格B超管理。各級衛生、計生部門對轄區內各衛生醫療機構和計生服務機構的B超和操作人員逐人建檔,實行備案管理,定期上報。衛生醫療機構和計生服務機構加強對B超操作人員職業道德教育和法制教育,B超操作人員與單位簽訂B超檢查工作人員責任書,嚴禁利用B超進行非醫學需要的胎兒性別鑒定。第二,嚴格實行終止妊娠藥品管理制度。在藥品集中采購過程中,對終止妊娠藥品的出(入)庫嚴格登記,如實掌握終止妊娠藥品的去向。藥品生產、批發企業不得將終止妊娠藥品銷售給未獲得施行終止妊娠手術資格的機構和個人。第三,加強孕情監測和孕期服務。建立出生性別、引產登記報告和分析評估制度。嚴格落實計劃生育政策和技術服務措施,加強對育齡婦女避孕指導和孕情檢查,對意外懷孕早發現、早補救;計生、衛生技術服務機構對持有一孩生育證、二孩生育計劃而正常懷孕的婦女,尤其是照顧生育二孩婦女懷孕情況,做好孕情監測和定期隨訪,指導孕期保健,防止出現選擇性別的人工終止妊娠事件的發生。第四,盡快開發一款軟件,能讓醫療機構和計劃生育服務部門對B超設備的添置實行實名登記,并聯網使用。這樣,做一例B超就有記錄,可查詢該醫療機構所在地、做B超的醫生、懷孕對象姓名、身份證及聯系電話和懷孕情況等諸多信息,便于今后查詢。

(四)加強計劃生育工作力度

1.改變婚育觀念。進一步培育男女平等的生育文明觀念,從思想觀念上解決性別歧視問題。宣傳科學文明進步的婚育觀念,促進了廣大人民群眾婚育觀念的轉變。婚育新風進萬家活動教育廣大群眾正確處理國家利益和個人利益、長遠利益和眼前利益的關系,引導群眾少生快富、優生優育,努力保持低生育水平的穩定,遏制生育水平的反彈。二是大力開展關愛女孩主題宣傳活動,營造有利于女孩生存發展的社會氛圍,促進社會性別平等。從開展“關愛女孩行動”入手,宣傳男女平等、生男生女順其自然、女兒成才、女兒養老等典型事例,增強社會性別平等意識,努力消除社會性別不平等現象。

2.建立完善的利益導向機制。一是建立完善的利益導向政策體系。政府在出臺普惠政策時要有相應的獎勵優惠政策,促進落實有利于女孩和計劃生育女兒戶的社會經濟政策、獎勵扶助制度的落實。如在集體林權制度改革、戶籍制度改革、農村土地流轉征用補償、宅基地使用、新型農村社會養老保險制度上向計生女兒戶傾斜。實施女孩專項“助學工程”,幫助計生女孩完成九年義務教育和更高程度的教育。共青團、婦聯、教育等部門在實施“希望工程”、“春蕾計劃”和安排資助貧困生時應優先照顧計生女孩。二是處理好“輸血”與“造血”的關系。在做好政府財政投入和相關部門生活救助項目為主的“輸血”同時,增強自身“造血”功能。如聯合人口計生委、農辦、農村信用社出臺計生家庭貼息貸款項目,帶動其走少生快富之路,同時對女孩及計生女孩家庭利益導向機制要注重各項獎扶政策的制定落實,更要注重各種社會經濟政策的整合。三是處理好“獎”與“罰”的關系。在重視獎勵持助的同時,應對未實行計劃生育的家庭嚴格征收社會撫養費,避免重獎輕罰,真正讓為國策做出貢獻的群眾政治上光榮,經濟得實惠,起到引導群眾自覺實行計劃生育的作用。四是獎勵持助資金要與經濟社會發展相協調。建議各級政府應不斷增加獎勵金額,由中央直接負擔一部分,省、市、縣各級政府部門按人均年平均純收入比例分別負擔一部分,并把兌現時間提前到子女年滿14周歲后就能領取。城鎮居民獨生子女保健費應從5-10元/月相應提高,每年按各地人均年平均純收入5%進行獎勵。

綜上所述,要解決出生人口性別比偏高的問題,應從中國人口發展的實際國情來思考,用行政手段適時調整現行的生育政策,完善行政立法,解決群眾后顧之憂,從而根本上緩解我國出生人口性別比偏高的問題。

參考文獻:

[1]譚琳,周垚.治理出生性別比偏高:公共政策的賦權性分析——中國和韓國國家層面公共政策的比較.婦女研究論叢.2008(9).