全球金融危機背景下的我國稅法體系

李昌文 李 想

摘要本文從全球金融危機說起,在詳細分析我國稅法體系現狀的基礎上,提出了我國稅法體系存在立法層次低、立法技術差、骨干法缺失、體系不完整等缺陷。在此基礎上文中提出了制定我國《稅收基本法》、以金融危機為契機修改完善各稅種法,最后形成層次感強、門類齊全的我國稅法新體系。

關鍵詞金融危機 稅法體系 完善

中圖分類號:D26文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-274-02

為了擺脫國際金融危機,各國采取了一系列的財稅政策、貨幣政策妥善應對。就財稅政策來說,紛紛大規模減稅,增加財政支出,以拉動經濟增長,促進經濟回暖。我國的稅收政策也進行了重大調整。本文從我國稅法體系的存在問題入手,詳細闡述其缺陷和不足后,提出可行建議。

一、我國稅法體系存在的問題

30年來,我國稅法建設的成就是有目共睹的。但是,毋庸諱言,我們的稅法體系仍然不夠完善。其根本原因之一是歷次的稅收改革,都是從經濟的角度考慮如何更好地實現財政目標,更好地調節宏觀經濟,而沒有從法律的角度探討如何更好地構建一個完整、系統、公正、有效的稅法體系。現行稅法體系的弊端越來越明顯,難以在國際金融危機中發揮積極作用。

第一,立法層次低,各單行稅法松散排列,相互之間協調性差。在構成稅法體系的形式結構方面,稅收法律未占主體地位,占主體地位的仍是稅收行政法規甚至部門規章。根據稅收法定原則,稅法主體的權利義務及稅法的構成要素等必須且只能由代表民意的國家立法機關以法律明確規定,正所謂“無法便無稅”,行政法規只能在法律的約束下對法律規定的事項進行補充、細化和說明。另外,目前在稅收領域立法多按稅種展開,實行“一稅一法”,各稅種法各自為陣,結構松散,甚至存在沖突。

第二,骨干稅法缺失,稅法體系沒有真正建立。稅法體系不完整,特別是缺少一部能夠對各單行稅法起統領、約束作用的基本稅法。如前所述,我國目前涉稅立法僅有三部,實體稅法仍以行政立法為主,稅法級次低、效力差,不能適應市場經濟對稅收法治化之要求。另外,在稅收基本法之下還應有門類齊全的部門法——各稅種法,與之相配套,形成良好稅法體系。

第三,立法技術不高,稅收立法受行政管理機關影響過大,稅法規范性差,立法技術有待進一步提高,稅法的可操作性有待增強。至今,我國的稅收立法基本上還屬于部門立法,這種部門立法往往站在部門利益立場上,對立法技術和可操作性考慮不充分。

二、金融危機背景下完善我國稅法體系的幾點思考

稅法體系的建設既要立足于長遠,又要關注當下的經濟形勢。既然稅法體系是“由多層次的、門類齊全的稅法部門組成的有機聯系的統一整體”。在構建稅法體系時,我們首先應該考慮到這個體系中層次最高的法——《稅收基本法》。

(一)關于制定《稅收基本法》問題

長期以來,稅法領域群龍無首,在短期之內制定稅法典又不現實,制定類似《民法通則》的《稅收基本法》作為過度不失為很好的“次優”選擇。

作為稅法“母法”的稅收基本法,其制定應立足于我國國情,加強對稅收基本法諸多理論與實踐問題的研究,同時借鑒國外成功的立法經驗。總體來說,我國的稅收基本法可采取中型的立法結構模式,與日本、韓國的稅收基本法相類似。其好處是既突出稅收基本法的特征又容易為大眾所遵循和掌握。

其具體結構建議是:設章、節、條款,全法可分為11章40節。總的內容應包括:在基本法的總則部分應當對立法宗旨、適用范圍、稅收基本法和其他現行稅收法律法規稅收協定的銜接、稅法原則、主體稅與輔助稅種、稅的要素、主管機關、時效等內容作出明確的規定。在基本法的通用條款方面,應對稅的定義、稅法的定義、稅和費的界定、稅法淵源(包括法律、行政法規、規章、國際稅收規定、慣例、解釋)、稅種設置的條件和程序、稅種的分類和稅權的劃分進行規定,而對其稅權的劃分的表述方法可以分為中央稅及其稅權、地方稅及其稅權、共享稅和稅收返還;在稅收基本法的稅收管轄權方面,應當規定我國稅收管轄權的原則、稅收管轄權的范圍、國際重復征稅的消除措施;在納稅人的權利和義務方面,基本法應有突出和明確的規定,包括納稅人的權利及其保護、納稅人的義務及其履行、扣繳義務人的權利和義務、稅務代理的權利和義務;在征稅機關及其征稅行為方面,應對征稅機關的組織機構及其獎勵、征稅機關的權力和責任、具體行政行為的種類、具體行政行為的行使和程序、具體行政行為的效力、無效和撤銷,按照行政許可法的要求進行明確規定;在稅款的征收與管理方面,應包括稅務登記、納稅申報、稅款征收的方式、稅務檢查以及賬簿、憑證、報表等管理制度、稅收信息化的規定;在稅務行政復議和稅務行政訴訟方面,按照我國行政復議法和行政訴訟法的規定,結合稅收征納工作的實際和特點,規定稅務行政復議程序、稅務行政復議效力、稅務行政訴訟的原則和程序、稅務行政賠償制度;在稅收協助與社會監督方面,這也是稅收基本法應規定的重要內容之一,包括工商行政、銀行協助、公、檢、法、司協助、社會協助與監督;在稅收法律責任方面,這是稅收基本法富有強制性的重要規定,這方面在現有規定的基礎上,可以把它提到基本法的高度進行綜合性的、明確的規定,它應包括違反稅收征管制度的法律責任、違反海關稅收制度的法律責任、違反發票管理的法律責任、違反稅務代理制度的法律責任。在稅收基本法結構的最后,還可以通過附則的規定,對稅收基本法涉及的基本術語、稅收特別條款以及稅收基本法實施、修訂和解釋進行規定。

稅收基本法的這種框架問題亦稱基本法的結構問題,是稅收基本法內容與形式的統一,既要繼承,又要創新;既要有切實豐滿的內容,又要嚴謹簡明。①

考慮到稅法的政策性強,隨著經濟的波動,稅收政策要作相應的調整。而“法”一旦固定就會僵化,難以適應瞬息萬變的經濟形勢。為了克服法的“不變性”與經濟的“多變性”之矛盾,可考慮在《稅收基本法》中設置彈性條款,賦予國務院在特定的經濟形勢下(如金融危機、惡性的通貨膨脹、通貨緊縮、緊急狀態等)調整稅率、稅基,變動稅收減免、優惠政策的權力。

(二)清理、修改相關稅種法,降低稅率的同時,擴大稅基,保證財政收入穩定

降低稅率是各國近年來稅制改革的趨勢,特別是去年金融危機以來,各國紛紛降低稅率。為了盡快走出金融危機,我國也實施了一系列的積極財稅政策,如實施增值稅轉型改革和燃油附加稅改革,減輕了納稅人的稅負。

然而這些做法有的于法無據,有的甚至與現有法律產生沖突,“合法性”底。為了改變這種現狀,需要對現行稅收行政法規進行全面清理審查,進而采取相應措施,盡快將條件基本成熟的行政法規上升為法律。在稅法領域,稅收行政法規的存在有其自身的特別意義。由于稅法規范對象的實際活動錯綜復雜且激烈變化,稅收法律多數只能為原則性規定,加之受立法技術的限制,不可能做到完全周延,以國務院制定行政法規的形式對稅收具體問題進行規定,不僅可以彌補法律規定的不足,還可以滿足經濟生活的需要。因此,對現行稅收行政法規進行清查并不是要取消行政法規,而是要行政法規更好地發揮作用。

(三)關于稅收部門法的完善問題

我國稅法體系中,在《稅收基本法》、《稅收征管法》之下,應該包括《商品稅法》、《所得稅法》、《增值稅法》、《消費稅法》、《營業稅法》、《資源稅法》、《行為稅法》、《關稅法》《財產稅法》等稅收部門法。這就需要我們對全部現行稅法進行規范化和系統化。

現行稅法體系形成時間跨度大,行政法規和規章居多,且出自不同時期、不同立法部門,要使之完善,有必要進行規范化和系統化。一是要清查現行稅法的效力。對不符合法定的立法權限而形成的“稅法”要堅決廢止,相應地,對因此而形成的稅法空白或漏洞由有權立法部門盡快立法以彌補;同時,對不適用、特別是相互之間有沖突、矛盾的內容,要進行廢除、修改或補充。二是要清查現行稅法的立法技術。一方面,盡可能使不同效力或形式的稅法的名稱專有化,使同一效力或形式的稅法的名稱統一化;另一方面,使現行稅法具有統一的表達方法,最起碼應使同一效力或形式的稅法具有統一的表達方法,從形式上確保現行稅法體系的統一和協調。三是將清查后的稅法進行匯編,使其集中化、系統化,從而既便于集中、系統地反映稅收法制的面貌,也便于人們全面、完整地了解各種相關稅法的規定,而且,還便于人們發現現行稅法的優缺點,為以后稅法的立、改、廢,甚至稅法典的編纂打下基礎和準備必要的條件。

注釋:

①劉隆亨.論制定稅收基本法的若干重大問題.法學家.2004(5).

參考文獻:

[1]劉劍文主編.稅法學.人民日報出版社.2003年版.

[2]劉劍文主編.財稅法學.高等教育出版社.2004年版.

[3]張守文.稅法原理.北京大學出版社.1999年版.

[4]楊紫烜主編.經濟法學.北京大學,高等教育出版社.2006年版.

[5]劉劍文.試論我國分稅制立法.武漢大學學報哲社版.1998(4).

[6][日]北野弘久著.稅法學原理.中國檢察出版社.2001年版.

[7][日]金子宏著.日本稅法原理(中譯本).中國財政經濟出版社.1989年版.