關(guān)于我國(guó)城鎮(zhèn)居民住房保障制度的研究綜述

羅 田

摘要本文結(jié)合目前我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房現(xiàn)狀,對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)居民住房保障制度做了簡(jiǎn)要的分析和探討。

關(guān)鍵詞城鎮(zhèn)居民 住房保障制度 戰(zhàn)略目標(biāo)

中圖分類(lèi)號(hào):F328文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)10-292-02

一、研究背景

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的提出標(biāo)志著中國(guó)改革開(kāi)放又邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。回顧中國(guó)改革開(kāi)放的歷程,有目共睹的是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展,人民生活質(zhì)量普遍改善,綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)。然而不能忽視的事實(shí)是:過(guò)去20年的發(fā)展是以“犧牲局部利益”為代價(jià)換來(lái)的。比如近幾年,我國(guó)住宅商品化雖促進(jìn)了住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,但對(duì)于城鎮(zhèn)中的一些底收入群體來(lái)說(shuō),他們根本無(wú)法按等價(jià)交換的原則在市場(chǎng)上買(mǎi)房或租房,這不僅影響到房改的進(jìn)程,更關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定。

當(dāng)今世界各國(guó)政府幾乎無(wú)一例外地都在不同程度上為中低收入階層解決住房問(wèn)題提供幫助,但是,真正制定出行之有效的住房政策并妥善解決中低收入階層住房問(wèn)題的國(guó)家卻不多。尤其是在我國(guó),中低收入人群占據(jù)很大的比重,隨著住房政策的變化,這一群體的住房問(wèn)題日益突出。

從目前情況看,如何有效解決中低收入階層的住房問(wèn)題,不僅僅是簡(jiǎn)單的民生問(wèn)題,已經(jīng)是我國(guó)政策體系的核心問(wèn)題。一方面,這需要在政府層面進(jìn)行研究和努力;另一方面,也需要研究機(jī)構(gòu)、開(kāi)發(fā)商等層面的社會(huì)主體的參與,妥善解決中低收入階層住房問(wèn)題對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)有著重要的理論意義和實(shí)踐意義。

二、研究現(xiàn)狀

(一)關(guān)于住房保障制度改革的研究

我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度的改革是國(guó)家整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。二十多年來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革采取積極穩(wěn)妥、不斷深入、有目標(biāo)、有步驟的方式進(jìn)行,取得了重要成就和積極進(jìn)展。進(jìn)一步深化我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度改革,對(duì)促進(jìn)住宅業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,更好地改善人們的居住條件有十分重要的意義。因此,我國(guó)學(xué)者,從多方面、多角度論述了我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房保障制度為什么要改革、改革過(guò)程中存在的問(wèn)題以及解決的辦法。

成思危(2002)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)的思考,提出了改革的目標(biāo)模式,分析了職工、開(kāi)發(fā)商、單位、政府、銀行等有關(guān)方面的基本態(tài)度和行為特征,探討了從現(xiàn)有體制平穩(wěn)過(guò)渡到目標(biāo)模式的策略,認(rèn)為針對(duì)不同收入水平的家庭實(shí)行不同渠道的住房供應(yīng),是中國(guó)住房制度改革的重要思路,也是完善社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容。陳龍乾等從歷史的角度在對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革的必要性、進(jìn)程、目標(biāo)和特點(diǎn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,概括了新的城鎮(zhèn)住房制度的基本內(nèi)涵。張金娟在比較分析世界發(fā)達(dá)國(guó)家住房保障體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,剖析了我國(guó)住房保障體系發(fā)展的限制條件,并提出了一些完善的策略,如明確住房保障的總體目標(biāo)、完善住房保障機(jī)制等。陳伯庚、顧志敏、陸開(kāi)和(2006)從政治學(xué)角度,在系統(tǒng)地總結(jié)了近20多年來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出了在中國(guó)城鎮(zhèn)制度改革過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持的基本原則,如實(shí)行統(tǒng)一政策目標(biāo)、分散決策、因地制宜、量力而行、堅(jiān)持國(guó)家、單位和個(gè)人合理負(fù)擔(dān),堅(jiān)持平穩(wěn)過(guò)渡、綜合配套等。馮宗容再次從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度指出,我國(guó)住房保障制度的構(gòu)建應(yīng)立足我國(guó)國(guó)情并借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn),以“選擇性保障”作為近期住房保障的目標(biāo)模式,建立經(jīng)濟(jì)適用房濂租房有機(jī)結(jié)合、輔以貨幣化補(bǔ)貼的保障型住房供應(yīng)分配體系,并提出了具體建議。

(二)城鎮(zhèn)住房問(wèn)題對(duì)策研究

針對(duì)眾多學(xué)者對(duì)當(dāng)前城市住房問(wèn)題產(chǎn)生原因的分析,有的研究者也對(duì)此進(jìn)行了對(duì)策分析,大部分學(xué)者大都認(rèn)為在尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的同時(shí)政府在此問(wèn)題上要有所作為。主要概述為兩方面:

1.政府經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控

(1)充分利用土地供給調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)。王學(xué)發(fā)認(rèn)為房?jī)r(jià)的上漲不管是投資需求還是投機(jī)需求,抑或是消費(fèi)需求造成的,其背后肯定是需求大大超過(guò)了供給。為此,要保持房?jī)r(jià)穩(wěn)定,必須要保持市場(chǎng)上的供給和需求保持平衡。房?jī)r(jià)上漲時(shí)提供土地供給,房?jī)r(jià)下降時(shí)減少土地供給,甚至采用嚴(yán)格的土地政策,嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地征收土地閑置費(fèi)的政策,或者收回不開(kāi)發(fā)的土地,這既是市場(chǎng)手段也是行政手段。

(2)調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。郭燦章等通過(guò)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)中“別墅等高中價(jià)房供給比例過(guò)大”。中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)顧云昌也認(rèn)為:“要使中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展,必須調(diào)整包括房地產(chǎn)產(chǎn)品、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)和布局結(jié)構(gòu)”。應(yīng)該“大量發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用型的普通住宅和一定比例的商業(yè)設(shè)施,對(duì)于別墅、高檔公寓、寫(xiě)字樓應(yīng)當(dāng)嚴(yán)加限制”。

(3)規(guī)范和完善房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序。開(kāi)展房地產(chǎn)市場(chǎng)專(zhuān)項(xiàng)綜合整治行動(dòng),創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和規(guī)范誠(chéng)信的市場(chǎng)秩序。堅(jiān)決打擊閑置土地、擅自變更規(guī)劃用途、違規(guī)交易、故意延遲發(fā)售、惡意炒作、囤積房源和哄抬房?jī)r(jià)行為。尚教蔚認(rèn)為我國(guó)住宅市場(chǎng)中,相對(duì)來(lái)講,一級(jí)市場(chǎng)發(fā)育較好,二手房市場(chǎng)次之,租賃市場(chǎng)有待完善和快速發(fā)展。我國(guó)租賃市場(chǎng)規(guī)模較小,市場(chǎng)行為不規(guī)范,滿(mǎn)足不了租賃市場(chǎng)需求,特別是大多數(shù)房屋租賃是個(gè)人用于投資的住房,服務(wù)不到位,制約了租賃市場(chǎng)發(fā)展,使許多租賃需求轉(zhuǎn)移,無(wú)形中擴(kuò)大了購(gòu)房需求。要擴(kuò)大租賃市場(chǎng)規(guī)模,規(guī)范租賃市場(chǎng),使租賃市場(chǎng)成為居者有其屋的渠道之一,成為控制住房有效需求的渠道之一。要加快我國(guó)租賃市場(chǎng)建設(shè),引導(dǎo)和鼓勵(lì)房地產(chǎn)企業(yè)拓展住房租賃業(yè)務(wù),使有能力的較低收入者通過(guò)租房解決住房問(wèn)題,減輕住房保障壓力。另外通過(guò)建立房地產(chǎn)市場(chǎng)信用制度,尤其是房地產(chǎn)管理部門(mén)的信用制度來(lái)規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序。

(4)從成本上降低房?jī)r(jià)。劉倩認(rèn)為目前我國(guó)房?jī)r(jià)的構(gòu)成比例是:地價(jià)占40%,建筑材料價(jià)格占20%,建造成本占30%,稅費(fèi)占10%。這種構(gòu)成比例說(shuō)明地價(jià)在房?jī)r(jià)中占了主導(dǎo)地位。而土地掌握在政府手中。由此也可以看出,政府是可以對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行合理調(diào)控的。而現(xiàn)有政策是全面推行商品住房用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的制度,確保土地供應(yīng)的公開(kāi)、公平和公正。開(kāi)發(fā)商固然希望用較低價(jià)格購(gòu)買(mǎi)土地,但高價(jià)也是可以承受的,畢竟“羊毛出在羊身上”,高地價(jià)導(dǎo)致的高成本最終必然會(huì)轉(zhuǎn)嫁到普通消費(fèi)者身上。這就使看似公平的土地招標(biāo)拍賣(mài)在某種程度上加大了土地的購(gòu)買(mǎi)成本。因此政府還應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的土地價(jià)格監(jiān)管制度,比如設(shè)定最高限價(jià)等,來(lái)制止房屋交易市場(chǎng)上的水漲船高。

2.政府相關(guān)政策體制的完善

(1)加大對(duì)土地使用的監(jiān)管和執(zhí)法力度。在源頭上,對(duì)于用地審批嚴(yán)格執(zhí)行土地規(guī)劃和計(jì)劃,不能突破計(jì)劃或規(guī)劃用地,在過(guò)程中,嚴(yán)格土地供應(yīng)管理,加大土地整頓力度;在供應(yīng)后,加強(qiáng)監(jiān)管,對(duì)于開(kāi)發(fā)商在取得土地開(kāi)發(fā)權(quán)后不能及時(shí)開(kāi)發(fā),甚至囤積土地造成供應(yīng)出去的土地不能轉(zhuǎn)化成住房供應(yīng)的應(yīng)加大執(zhí)法力度,予以相應(yīng)懲罰。另外,要鼓勵(lì)節(jié)約、集約和合理使用土地,緩解土地供求矛盾。政府在停止別墅類(lèi)用地供應(yīng),嚴(yán)格控制高檔住房土地供應(yīng)的同時(shí),應(yīng)增加中低價(jià)位和中小戶(hù)型的普通商品房和經(jīng)濟(jì)適用房的土地供應(yīng),并給予一定的優(yōu)惠政策,以調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

(2)完善住房保障制度。其一,經(jīng)濟(jì)適用房制度的完善。王學(xué)法(2007)認(rèn)為應(yīng)將經(jīng)濟(jì)適用住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)納入到政府的職能管理范疇。經(jīng)濟(jì)適用住房目前仍然是商品房的一種形式.造成了經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)具有一定的市場(chǎng)性。核算開(kāi)發(fā)企業(yè)的利潤(rùn),實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)并沒(méi)有充分發(fā)揮其平抑房?jī)r(jià)的作用。將經(jīng)濟(jì)適用住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)全部納入政府管理,地方政府設(shè)立房屋建設(shè)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房,統(tǒng)一供地、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。在具體運(yùn)營(yíng)上部分采用租賃方式為低收入家庭解決租賃住房,部分可以采用成本價(jià)方式出售,嚴(yán)格控制戶(hù)型面積。這樣可以在一定程度上緩解住房的需求壓力,同時(shí)也改變市場(chǎng)對(duì)房?jī)r(jià)的過(guò)高預(yù)期,降低市場(chǎng)價(jià)格,達(dá)到調(diào)控房?jī)r(jià)的目的。政府要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向,調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu),滿(mǎn)足不同收入家庭的住房要求。各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民承受能力確定本地區(qū)房地產(chǎn)發(fā)展的目標(biāo)和模式,調(diào)整好高檔商品房、普通商品房、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房的供應(yīng)比例關(guān)系,增加普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng),完善住房保障制度,保證價(jià)格基本穩(wěn)定。其二,廉租房制度的完善。廉租住房制度作為一項(xiàng)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制“缺陷”的制度,最大特點(diǎn)就是要體現(xiàn)公平、公正,最大作用是有利于縮小貧富差距,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。張屹山、矯幸、宮劍認(rèn)為政府應(yīng)出資大力興建小戶(hù)型甚至超小戶(hù)型的廉租房以盡快實(shí)現(xiàn)居者有其屋,來(lái)保障那些最需要幫助的低收入群體,讓改革和發(fā)展的成果惠及到他們,而體現(xiàn)出和諧社會(huì)的主旨來(lái)。目的是穩(wěn)定低收入群體的心理底線,防止“貧民窟”、社會(huì)排斥等現(xiàn)象的出現(xiàn),鞏固改革和發(fā)展的成果。當(dāng)然,這種廉租房租出后,既不能空置,更不能挪為他用,也不可轉(zhuǎn)租,否則政府應(yīng)立即收回。同時(shí)政府也必須意識(shí)到,福利經(jīng)濟(jì)容易導(dǎo)致財(cái)政赤字和財(cái)政危機(jī),因此這樣的政策必須把握好度,在幫助低收入群體給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和住房福利的同時(shí),更要為他們創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、增加收入,讓他們能跟上發(fā)展的步伐。尚教蔚認(rèn)為還要關(guān)注外來(lái)務(wù)工人員的住房保障問(wèn)題并加以研究,使各城市逐步解決這部分人群的住房問(wèn)題。

三、研究不足

我國(guó)大部分學(xué)者對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)居民住房保障制度的研究,深入研究了我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房保障制度存在的缺點(diǎn)和問(wèn)題,有其科學(xué)和合理的方面,但是,我們的房保制度仍處于不斷發(fā)展和完善的時(shí)期,因此我們對(duì)我國(guó)房保政策的研究仍有一些不足之處:

第一,盡管有眾多的學(xué)者、專(zhuān)家從不同的理論視角對(duì)現(xiàn)行的住房制度進(jìn)行研究分析,但與實(shí)際情況相聯(lián)系的個(gè)案研究較少。

第二,盡管我國(guó)學(xué)者對(duì)住房制度、住房發(fā)展等作了一些研究,但基本上是針對(duì)一些存在的問(wèn)題,進(jìn)行政策具體實(shí)施的改正,缺乏理論的支撐。

第三,當(dāng)前對(duì)城市住房保障問(wèn)題的研究至今還沒(méi)有一種權(quán)威性的研究范式,對(duì)基本的研究方法問(wèn)題還沒(méi)有形成共識(shí)。不同的研究者往往出于自身的研究偏好,利用自已喜愛(ài)的分析方法得出自已的結(jié)論。因而對(duì)當(dāng)前我國(guó)住保現(xiàn)狀的研究存在著較大分歧。

總之,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會(huì)的進(jìn)步,我們完全有能力運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與社會(huì)學(xué)以及哲學(xué)等多學(xué)科相結(jié)合,總結(jié)我國(guó)住房保障制度發(fā)展的歷史與規(guī)律,借鑒外國(guó)住房保障制度的有效經(jīng)驗(yàn),對(duì)我國(guó)房保制度問(wèn)題進(jìn)行全面的、行之有效的分析與研究。嘗試構(gòu)建與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的住房制度框架體系,并探索建立住房制度反饋與自組織機(jī)制和制度運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)等制度運(yùn)行機(jī)制。

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