農村土地征收的法律問題研究

吳嬡婷

摘要憲法修正案以及物權法都明確強調了法律對私有財產的保護。在此背景下近年來頻頻在媒體出現的釘子戶問題引起了人們對農村土地征收問題的關注,而土地征收問題中最突出的爭議在于公共利益的界定及安置補償兩方面。

關鍵詞土地征收 公共利益 補償安置

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-298-01

一、農村土地征收中的公共利益

(一)立法比較

1.法國:《法國民法典》第545條規定:“任何人不得被強制轉讓其所有權,但因公用并在事前受公正補償時,不在此限。”在19世紀,政府只是在進行公共工程建設時才使用行政征用。20世紀以后,公用的目的不再受公產,公共工程和公務觀念的限制。法國主張通過合法的程序來保障土地征收過程中的公共利益性。

2.日本:日本《土地征用法》第一條規定:“本法的目的是,關于公共利益事業所必要的土地等的收回或者使用,規定其要件、手續、效果以及隨之發生的損失補償等,謀求公共利益的增進與私有財產的調整,以利于國土的適當而合理的利用。”

3.中國:《憲法》第13條規定:公民的合法的私有財產不受侵犯。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。《物權法》第42條規定:為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。《土地管理法》第2條規定:國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

(二)公共利益的界定

由于社會的快速發展與變化,公共利益本身具有著不確定性和多變性,強制性定義并不能適應社會的變化需要。借鑒法國法律,我們可以從程序的角度對公共利益進行規制。

1.行政程序:

(1)聽證:雖然行政機關享有對公共利益的確定權,但在具體認定過程中必須聽取他人的意見,尤其是利益相關人的意見,而不能完全按照自己的意志作出決定,這才符合法治原則的要求,也是保障行政權力不被濫用的有效手段。

(2)公用目的調查和咨詢:所謂公用目的調查和咨詢是指通過行政機關或其他機構的廣泛調查,或通過向專業性機構進行咨詢,來確定某一事項是否屬于公共利益的范圍。法國為了保證公益征收的目的符合公共利益,在征收法中專門規定了公用目的調查程序,沒有經過調查而批準的公用征收無效,批準公用目的以前,除必須進行事先調查外,還要收集很多咨詢意見。

2.司法程序。行政機關在行使自由裁量權界定公共利益時有可能獨斷專行,可能引起爭議,在此情況下,法律應當賦予利益相對人就此提起訴訟的權利,由法院對公共利益予以最后的確認。這樣即避免了征收中由行政機關單方決定公共利益的內容,也有效保障了征收目的的正當性。

二、我國征收補償安置的現存問題

(一)補償標準低,隨意性大

首先在房屋拆遷中不考慮農民房屋的區位價及裝潢程度,或者補償不一,差距過大,致使農民買不起條件相當的安置房。其次政府不提供或很少提供中轉房,并且沒有拆遷補助費、臨時安置補償費或者數額很低,不足以支付過渡期生活開支。

(二)土地征用補償款分配規定不清晰

法律規定土地補償費給集體,安置補助金和青苗補償費歸農民,造成“集體拿大頭、農民拿小頭”的不合理局面。據調查顯示,目前大量的土地征收中,農民實際拿到的補償費只有5-10%,村集體留下20-30%,政府及其部門取得60-70%。

(三)補償責任主體不明確,補償方式單一

在對失地農民補償安置主體方面,《中華人民共和國土地管理法》只規定:“地方各級政府應該支持被征地的農民集體經濟組織和農民從事開發經營,興辦企業”。對于征地過程中征地約束機制,失地農民安置辦法、征后社區管理、失地農民社會保障和就業安置方面規定過于簡化,沒有規定安置失地農民的責任主體是用地單位、各級政府,還是農村集體經濟組織或農民自己。

三、征收補償安置的對策研究

(一)以保護失地農民權益為核心,完善土地征用補償機制

1.細化補償項目,擴大補償范圍細化、統一補償項目及補償金額標準,提高征地補償的規范性和公益性。對預期收益、附帶商業價值、殘余地分割損害、征用發生的必要費用損失等可物化、可量化的財產損失給予補償,從而真正維護農民的合法利益。

2.適當平衡不同用途的征地補償差價。相同區域的土地,由于道路、市政等公益事業征地補償就低,部分農民事實上承擔社會發展的成本;由于商業性征地就必須支付很高的征地補償,部分農民因此而獲得較高的利益。不同用途的征地完全參照統一標準是非常不合理的,應適當平衡。

3.創新農地使用制度。嘗試讓集體經濟組織保留部分土地產權進行流轉,通過辦市場、建標準廠房和商業用房、造停車場等予以出租,也可以在國家、省、市重點工程及企業集團用地中,把集體土地產權作價入股收取年租金,使農民有穩固的收入和就業機會。

(二)以解決失地農民基本生產生活問題為重點,建立失地農民社會保障制度

1.建立健全失地農民社會養老保險制度。對于已經就業的失地農民,歸入城鎮職工保險制度;對尚未就業的失地農民應該建立有別于城鎮的統賬結合的養老模式。政府負擔部分和村級集體繳納資金的部分,用作養老基金,建立養老保險的統籌賬戶。以村集體負擔的部分資金和從安置補助費中列支的資金建立個人賬戶。同時根據權利和義務對等的原則,采取個人繳費的方法充實個人賬戶。

2.建立適當水平的最低生活保障制度。政府要給予基本生活保障的對象不是所有的失地農民,主要是指無法再就業、基本生活有困難的失地農民。只要具備條件,不得以失地農民曾獲得高額的土地征用補償費而將其排除在外。

3.建立失地農民失業保險制度。由于農民文化素質普遍不高,在失去土地以后,其就業問題相當嚴重。當失地農民未就業時,從征地調節資金中發放最長不超過兩年的生活補助費,補助期滿后仍未就業并符合當地最低生活保障條件的,享受低保政策。就業后按規定參加職工基本養老保險和失業保險,其個人帳戶儲存額按職工基本養老保險的政策規定進行折算。就業后失業的,將其納入事業保險渠道,達到養老年齡后,即可享受養老年齡線以上的保障待遇。

參考文獻:

[1]景志剛.土地征收之公共利益研究.鄭州大學碩士學位論文.

[2]王名揚.法國行政法.中國政法大學出版社.1998年版.

[3]黨國英.土地制度對農民的剝奪.中國改革(綜合版).2005(7).