城中村改造中土地產權變更及社會保障問題初探

李 勇

摘要城中村改造是工作不僅關乎城市的良性發展,更是影響社會的和諧穩定。國家土地的二元所有制結構是導致城中村改造無法順利開展的根本原因,明晰土地產權則是城中村改造的核心問題。本文試圖綜合多方研究成果及各地實施經驗,以明晰土地產權及完善社會保障體制切實保護農民權益為出發點,就改造過程中出現的土地產權變更問題進行初步探討,并提出解決問題對策。

關鍵詞城中村改造 土地產權 社會保障

中圖分類號:D922.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-322-03

隨著我國經濟的發展和城市改造的不斷推進,城市化發展如今迫切需要增加大量建設用地。但是,城中村這一基于土地的二元所有制結構和長期以來實行的城鄉二元體制所產生的一種獨特社會現象卻成為城市化發展進程的巨大阻力。因此,城中村改造必然成為城市化建設的重點問題之一。所謂城中村,是指分布在城市建設區或規劃區,其農村土地已納入城市的總體規劃,且原農村耕地很少或沒有,雖其農地和居民早已非農化,但仍保留農村管理體制,使用集體用地,并以村民委員會為組織形式的行政居住村落。有效統籌協調城中村的改造問題,合理整合城市空間資源,對于社會的和諧穩定及城市的健康和持續發展具有全局性的意義。

一、問題的提出

(一)城中村的現狀及特點

城中村是當前我國城市中獨特的現象,不僅是沿海大城市,還是內地的中等城市都普遍存在。總體而言,各地城中村都存在以下幾個共同的特點:從生活環境狀況來看,因缺乏總體規劃及配套基礎設施,城中村衛生狀況具有“臟、亂、差”的典型特征,甚至被稱為城市的“毒瘤”;從社會治安管理來看,因缺乏綜合管理、人口流動量大、身份復雜,與城市文明格格不入,是城市的低價生活區;從村民經濟收入模式來看,因城中村農地和居民的非農化以及村民的自身能力素質的限制,村民以依靠使用集體用地自建廉租房以收取低價租金作為收入來源,因此形成一種物業出租型經濟模式。顯然,城中村的問題已嚴重影響城市化建設進程。

(二)城中村改造的瓶頸問題

正因城中村存在諸多的復雜特征,導致城中村改造工作困難重重并引發一系列問題。根據我國現行法律,城市所有土地的產權歸國家所有,而農村和城郊土地的產權歸集體所有。國家土地的二元所有制結構是導致城中村改造無法順利開展的根本原因,明晰土地產權則是城中村改造的核心問題。目前,城中村改造中缺少土地產權權屬變更的統一規定已造成改造的障礙。城中村改造必然出現土地產權變更問題,而土地產權的變更必然導致村民原有的物業出租型經濟模式的改變,如何才能平衡附加在集體土地上的權力、協調好政府和農民的利益?可以說,突破土地產權權屬問題,切實落實農民權益保障體系,才能從根本上解決城中村改造的難題。

二、城中村改造過程的核心問題:土地產權的變更

(一)城中村形成的根本原因在于土地的產權界定模糊

《土地管理法》第八條明確規定,我國現存國有產權制度和集體產權制度兩種形式,即城市實施國有產權制度,農村和城市郊區實施集體產權制度,但現行法律并未對國有土地及集體土地所有權的區分作出明確嚴謹的界定。《憲法》第九條、十條、《物權法》第四十七條、四十八條與《土地管理法》第八條的界定內容基本一致,《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二章則指出“城市市區的土地屬于國家所有”,但何謂“城市市區”則無明確說明,這具體是指行政區域范圍區?城市規劃區?抑或是城市建成區?有學者①認為“應以城市建成區為準,所謂‘城市建成區一般是指本市已進行城市配套建設,具備城市功能、基本連片的區域。”同樣的,對于集體土地只是規定“農村及城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有”。實際上,何謂“城市郊區”也難以明確界定,單憑片面的認定而無具體法律依據,恐怕在城市化進程不斷推進,城市建設需要對土地進行規劃及改造,城郊相接的土地變得稀缺之時,必然導致農村集體土地資源的濫用。由于法律對國有土地界定不明確,因此集體對土地的產權界定也顯得模糊不清。

《憲法》第十條及《物權法》第五十八條、六十條對土地所有權由哪一級集體經濟組織行使并無明確的界定,只是籠統地界定為鄉(鎮)、村或村內農業集體經濟組織所有,并無明確界定所有權具體的行使主體,而《土地管理法》第八條、第十條等相關條文對此也無進一步的說明,實際上這使所有權處于虛置狀態,土地產權主體的多元化必然導致各主體為爭奪所有權而發生沖突。另外,《土地管理法》中規定:“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”,這種相對抽象的禁止性規定在沒有具體制度的支撐時,難以切實保障土地產權,也難以使土地產權實現合法的流轉。當城市發展不斷向農村擴張,加之以集體土地產權界定的模糊,各利益主體爭相奪利,進而產生城中村現象并形成瓶頸問題。

因此,要解決這些問題,前提則是通過改變集體土地的所有權性質,明晰土地產權的歸屬,將城中村納入城市改造的統一規劃,并使農村的土地能夠在市場上合法地自由流通。

(二)土地產權變更方式及比較

就目前看來,國內有多種實踐經驗,其中有兩種土地產權變更方式值得對比借鑒,一種是實行股份合作制,另一種則是實行集體土地國有化轉制。股份合作制,是指將農村集體土地總體資產形成份額分配到集體經濟組織內各成員,以一股一票為表決原則,在農民對土地享有財產權的基礎上形成股份共有關系的一種土地制度,其中經營主體可以是股份合作組織的股東,也可以是股份合作組織成員以外的公民、法人或其他組織,由股東投票表決聘任。集體土地國有化轉制②,是指集體經濟比較發達、整體建設水平較高的城市周邊地區或城市內部的村鎮在城市化過程中,以農民集體經濟組織成員全部由農民轉為城市居民,并實現撤村改居的過渡為前提,通過行政命令的方式,將原屬農村集體所有的土地整體性、一次性地轉歸為國家所有,并基本不改變原有的土地用途和使用權歸屬,即國有土地派生出的使用權仍由集體經濟組織(股份公司)享有。對比兩種土地產權變更方式的實施情況,在充分探討土地產權的變更實質需求后,我們知道集體土地國有化轉制相比股份合作制更有其突出的優勢。

1.股份合作制保留了土地的集體所有權,而集體土地國有化轉制則從根本上實現了土地的國有化。這樣,集體土地國有化轉制能夠整體獲得一步到位的效果,實現了土地權屬的根本改變,即政府取得集體土地不要求有具體的目標,可以根據城市整體規劃考慮,另行提出改造形式和對象,從而可以根據實際城市化建設需求進行統一規劃,推動城市改造的進程。

2.股份合作制組織的分配原則為按股份分紅,即在按規定繳付國家稅收等各項必要費用后,按各成員的股份比例進行單純的福利分配。因此,村民所擁有的土地股權僅能獲得福利收益而無真正的土地處分權,從而割裂了村民與土地產權的關系難以使村民得到應有的保障。相比之下,實施集體土地國有化轉制,能在土地實現國有轉制后有系列的社區改制,以國家的統一規劃免除村民的后顧之憂。

3.股份合作制按股份分紅這種純福利收益的分配方式,導致在實施過程中,很多地區在制度上界定了村民的股權不能轉讓、抵押和繼承,或只能轉讓給股份合作制組織內的其他村民或者轉為集體股股權。土地是一種只有通過流轉才能實現其價值的資源,在這種封閉的制度大大阻礙了市場經濟的發展,難以滿足社會發展的需求。村民為了獲得長期穩定的收益,避免失去股民身份而放棄遷移,這對村民分工分業的形成、勞動力的轉移等也造成極大阻礙。

誠然,實施集體土地國有轉制不僅能夠解決城中村改造的主體定位問題,同時集體土地的徹底國有轉制更有利于政府統一、有效地利用規劃土地。更重要的是,在國家統一實施轉制后有效地通過系列措施為村民轉變成城市居民并能享受其應有的保障,以更好地配合國家城市化發展建設,實現可持續地和諧發展。

(三)集體土地國有化轉制的實施經驗及思考

根據《土地管理法實施條例》第二條第五項規定:“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的,原屬于其成員集體所有的土地即歸國家所有”,這項規定為集體土地國有化轉制提供了法律依據。集體土地國有化轉制對重大的財產權屬變更和利益關系協調起促進作用并順應城市化發展要求,以廣州市和深圳市龍崗區、寶安區的城市化過程作為參考,以上地區改制范圍內的農村基本實現三個轉變③:一是將農村集體經濟組織的全體成員一次性轉為城市居民;二是撤銷原村委建制,以城市社區居委會取而代之;三是將原由村委會管理的集體經濟實體轉制為由集體法人股東持股的股份制企業。這樣,農村土地房產也分三步走,第一步是實現兩個轉變,即農轉非及撤農轉居;第二步是以政府命令的形式,將列入轉制范圍的集體土地一次性轉為國有土地;第三步是按轉制后確認土地使用權和房屋所有權的配套規定,對合法的土地使用權人和房屋所有權人核發國有土地使用權證和房產證,對取得合法權屬證明的土地、房產在繳納相應的稅費后,允許其進入房地產交易市場。

筆者認為這種改制的步驟較為穩妥并有可完善之處。第一,基于合理規范改造土地取得合法權屬證明后進入房地產市場的流轉,避免村民意識薄弱使各種強勢行為或手段避開法律規制,擾亂此類房地產交易,可使改制后對合法土地使用權人和房屋所有權人所核發的國有土地使用權證和房產證與非城中村改造房產的兩證有所區別。同時也應出臺關于此類房產交易的配套規定,強化交易的合法程度,保障村民權益的,使此類房產穩步進入房地產市場;第二,上述經驗并未提及對于城中村內違法建筑的處理方式,是否同樣核發合法的產權證明?筆者認為在改造前應對村內村民建房和非村民建房、經批準建房和超標準建房等區別造冊標注,并根據實際情況制定相關的補償折抵規定,確保各方公平合理的利益,保證改制的順利實施;第三,改制后,政府應對改制后由集體法人股東持股的股份制企業進行深化改造,逐漸創新其管理體制及運行機制,通過積極的財政扶持,促進股份制企業能夠獨立自主向現代企業方向轉變,引導企業經營結構實現從單一到多元化的轉變。

集體土地國有化轉制的實施模式使政府能夠在現行的土地法律制度框架下,突破只有通過土地征收才能變更產權的障礙,使集體土地能夠更好地實現轉制進而在市場上合法自由流通,也大大加快了城中村改造及城市化的進程。其明確集體土地國有化,確定集體經濟組織成員對集體土地所擁有的使用權份額并享有相應的財產權,形成公正公平的社會秩序,理順土地使用權的分配關系,同時也明確了城中村改造中以保障原村民利益為目標而形成的實體性權利主體,使其在改造過程中發揮主導作用更好地維護村民的長遠利益。而且,集體土地國有化轉制能將城中村改造這一復雜的問題當中所隱含的,對于農村村民、市場開發商以及政府的統籌建設都各有促進作用的有利因素展現出來,使村民的生活生產得到保障,房地產開發商能充分挖掘城中村潛在的獲利空間,政府能根據城市統一規劃,合法有效地將土地推進市場進行流轉,拉動壯大集體經濟,兼顧公共利益、城中村的整體利益及村民的個體利益,更好地發揮城中村改造的經濟、社會和環境等方面的綜合效應,大大推動城市化的進程,完善村民的生活保障制度,真正實現城中村改造的核心點,使改造獲得根本性的成功。

三、城中村改造成功的根本目標:完善社會保障制度及建立配套改革體制

我國土地的二元所有制結構阻礙城中村改造的進程,長期以來實行的城鄉二元制度④,尤其是二元戶籍制度更是城中村改造中不可忽視的因素,因為這項制度直接涉及改造中農民權益的保護。村集體土地一直承擔著全體村民的社會保障和基礎的社會經濟活動。當其原有的物業出租型經濟模式一旦改變,農民失去賴以生存的經濟來源,這必然增加新的城市問題。集體土地產權的實施與轉換決定著城鄉農村社會改造的成敗。因此,在城中村改造的過程當中,完善社會保障體制,明確村民的利益分配及保障措施,建立起切實可行的配套改革方案顯得何其重要。

(一)切實落實拆遷補償制度,注意貯備社會保障資金

房屋拆遷補償是村民在改造中首要關注的問題。實施集體土地國有轉制的拆遷改造前應該對各項規定進行法律上的規范,并嚴格按照相關規定進行補償。值得提出的是,拆遷前首先應以對房屋產權進行重新確認,對涉及到城中村拆遷的房屋應從權利主體、使用功能、建筑時間上對其村民建房和非村民建房、經批準建房和超標準建房、自用住宅和經營住房等進行區別對待。注意靈活操作,即以對村內的建筑調查為基礎,對于一戶多宅、一宅超面積、經營住房、非村民建房等不同類型的房屋做好相應的登記注記作為拆遷時的產權確認和補償依據;改造時,為保護因公益事業需要由國家統一規劃建設而導致其失去土地的村民的權益,應當將此類村民納入社會保障體系,同時應明確由市、縣政府作為保障的責任主體。此外,在改造過程中可以通過預留部分土地,以解決農民的住房問題及原農村地區的可持續發展問題,也可從土地補償費中拿出一部分,或留足社會保障金,由村或鎮統一為失地農民辦理養老保險、重大疾病醫療保險等社會保險,并發放農民最低生活保障金。

(二)堅持取消城鎮戶籍制度,避免農民身份轉換的虛化

鑒于城中村改造過程中大多數農民對轉換為居民身份較淡漠,更多關注自己未來生活的安置及土地、房屋該適用怎樣的補償標準,導致農民忽略其爭取社會保障的意識。政府取消城鎮戶籍制度,并建立起一系列保障制度,能進一步使原村民和城市居民的法律地位接近等同,更好地落實保障。在教育管理方面,原村委會管理的學校應由相關教育部門接管,管理關系轉為區屬學校,劃分學區等辦學問題應做好相應的調整;在改造后的社區建設方面,因村民全部轉化為城鎮居民,村民委員會建制應轉為城市社區建制并實行社區居委會管理的模式;在村民的社會保障方面,政府更應盡早出臺關于城中村改造使農民身份轉換為城鎮居民后應如何享有城鎮低保、醫療保險、養老保險等福利待遇及更明確地規定政府補貼的方式和額度,避免農民身份轉換的虛化。集體土地轉制后,政府應當將農民轉為居民后的就業政策納入城市就業管理范圍。建議全面推行勞動預備制度,組織相關勞動就業培訓機構要為原村有勞動能力和就業要求的村民開設專門的技術培訓及學習課程,培訓經費可由政府財政專項資金支出,并以創業補助、公益性崗位推薦等多種方式積極推薦就業,充分利用市、區、街道、居委會四級勞動就業服務網絡,優先為就業困難的原村民提供就業服務。

(三)市政設施先行改造,注重維系社區傳統文化

國外貧民窟改造是聯合國人居署提出的一項城市化改造的工程。雖然貧民窟改造與我國城中村形成的機制與改造困難明顯不同,但兩者在某些方面的改造有一定的相似性,對我國城中村改造工作有一定的借鑒意義。如貧民窟改造中采取市政設備先行改造,如對道路、排水、衛生和供水供電等公用基礎設施實施改造,同時也在教育和健康領域及其他社會保障服務,這對城市化改造起到很大的促進作用。城中村改造中,也應在房屋的改造的同時注重市政基礎設施建設,有利促進原村民改造的積極性。此外,政府在改造過程中,應充分重視保留原有的傳統文化,不可忽視村民原有社區文化的割裂性、村民賴以維系的情感統一性和村民與城市居民生活習慣的不相融合性三者之間存在的沖突。借鑒深圳市城中村改造經驗,將城中村社區傳統文化的可持續性作為城中村改造的一個重要環節,既為完善城中村社會保障體系提供有利條件,也使村民的生活方式得到和諧的轉換,提高村民對城中村改造的信心。如有條件的地方可考慮統一興建農民新村,如深圳市漁民村通過統一規劃重新建設新村,不僅保留了原有的社區文化,而且實現了城區土地資源資產價值的最大利用。

總體而言,城中村改造的問題是我國目前的重要問題之一,作為城鄉的結合點,處理好其改造的問題對于社會的發展和城市的建設都有突出的作用,對于社會的和諧穩定發展具有重要的意義。在改造過程當中,妥善處理土地產權的變更,實施集體土地國有化轉制,合理完善社會保障體制及加強配套改革顯得至關重要,更需要我們立足現實、著眼未來,正確地協調好各方的利益達到共贏的局面。

注釋:

①江平.中國土地立法研究.中國政法大學出版社.1999年版.第241頁.

②③黃常青.城中村改造中若干法律問題.中國黨政干部論壇.2007年.

④二元戶籍制度,是指國家在實行農業國加快工業化進程時,為適應命令式的計劃經濟體制而建立的一種城鄉分割,并以戶籍制度為依托就城鄉附加不同的財政稅收、文教衛生、就業退休、社會保障、行政管理等安排的系列制度.

參考文獻:

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[3]黃常青.城中村改造中的若干法律問題.中國黨政干部論壇.2007(1).

[4]鄧建剛.蘇州“城中村”改造探討.2007.