農(nóng)民工職業(yè)病危害現(xiàn)狀及健康權(quán)的法律保障研究

周 豪 王 楠 王德強(qiáng)

摘要當(dāng)前,我國(guó)職業(yè)病危害突出,受到健康威脅的人數(shù)超過(guò)2億,其中農(nóng)民工群體占多數(shù)。2009年6月22日河南籍民工張海超“開(kāi)胸驗(yàn)肺事件”發(fā)生后,職業(yè)病問(wèn)題迅速成為社會(huì)討論的話題,由此引發(fā)的另一個(gè)更深層次的問(wèn)題——農(nóng)民工的健康權(quán)。本文結(jié)合2008年新頒布的《勞動(dòng)合同法》,對(duì)我國(guó)農(nóng)民工職業(yè)病危害的現(xiàn)狀進(jìn)行解讀,對(duì)農(nóng)民工職業(yè)健康權(quán)的法律保障提出合理的建議。

關(guān)鍵詞農(nóng)民工 職業(yè)病 健康權(quán) 社會(huì)保障

中圖分類號(hào):D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)10-346-02

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)今,在全球金融危機(jī)的影響下,社會(huì)各個(gè)階層之間的利益矛盾凸顯,尤其是處于極端弱勢(shì)地位的農(nóng)民工群體的生存問(wèn)題。農(nóng)民工在城市里從事最臟最累的勞動(dòng),身體健康不斷受到威脅,卻享有極少的社會(huì)保障。作為城市建設(shè)的排頭兵,他們的社會(huì)地位與其貢獻(xiàn)極不協(xié)調(diào)。

2004年8月河南籍民工張海超被多家醫(yī)院診斷出患有“塵肺”,但由于這些醫(yī)院不是法定職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu),所以診斷“無(wú)用”。而由于原單位拒開(kāi)證明,他無(wú)法拿到法定診斷機(jī)構(gòu)的診斷結(jié)果,最終在2009年6月22日,他以“開(kāi)胸驗(yàn)肺”的方式進(jìn)行驗(yàn)肺,為自己證明。

“開(kāi)胸驗(yàn)肺事件”發(fā)生以后,社會(huì)對(duì)農(nóng)民工職業(yè)病問(wèn)題的討論逐漸成為公共話題,由此引起另一個(gè)更深層次的思考——農(nóng)民工健康權(quán)的法律保障。

二、農(nóng)民工職業(yè)病危害的現(xiàn)狀解讀

2002年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》(以下簡(jiǎn)稱《職業(yè)病防治法》)對(duì)職業(yè)病的定義是:指企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者在職業(yè)活動(dòng)中,因接觸粉塵、放射性物質(zhì)和其他有毒、有害物質(zhì)等因素而引起的疾病。具體的參照標(biāo)準(zhǔn)是衛(wèi)生部會(huì)同勞動(dòng)和社會(huì)保障部(現(xiàn)“人力資源和社會(huì)保障部”)于2002年4月發(fā)布的《職業(yè)病目錄》。目錄共規(guī)定了塵肺等共10類115種職業(yè)病。

根據(jù)2007年衛(wèi)生部報(bào)告,我國(guó)現(xiàn)有1600多萬(wàn)家企業(yè)存在不同程度的職業(yè)病危害因素,其中接觸職業(yè)病危害因素的從業(yè)人群達(dá)到2億多人,其中農(nóng)民工占1.4億多。我國(guó)農(nóng)民工職業(yè)病危害的發(fā)生與社會(huì)生產(chǎn)力水平密切相關(guān),近年來(lái)主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn):

(一)隱匿性強(qiáng),治愈率低

實(shí)際工作中農(nóng)民工可以接觸到各種職業(yè)危害因素,但以粉塵、噪聲及各種化學(xué)毒物為主,所患職業(yè)病也以塵肺病、物理性疾病及各種職業(yè)中毒為主。慢性職業(yè)病特別是塵肺病和有些化學(xué)中毒的潛伏期較長(zhǎng),早期造成機(jī)體損害,可不為察覺(jué),一經(jīng)發(fā)現(xiàn)損傷往往已難以恢復(fù)。現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)民工大多沒(méi)有與用人單位簽訂勞動(dòng)合同,無(wú)工傷和醫(yī)療保險(xiǎn),患病后治療費(fèi)根本無(wú)力承擔(dān),最終只能放棄治療。

(二)分布行業(yè)廣,中小企業(yè)危害重

從煤炭、冶金、化工、建筑等傳統(tǒng)工業(yè),到汽車(chē)制造、醫(yī)藥、計(jì)算機(jī)、生物工程等新興產(chǎn)業(yè)都不同程度存在職業(yè)病危害。全國(guó)農(nóng)民工約占城鎮(zhèn)勞動(dòng)力人口的1/4,部分大城市和沿海城市占到了1/3多,而隨著近年來(lái)農(nóng)民工人數(shù)日益龐大,為職業(yè)病患病人數(shù)的增多埋下了巨大隱患。在我國(guó)各類企業(yè)中,中小企業(yè)占90%以上,因吸納了大量農(nóng)村勞動(dòng)力,職業(yè)病危害更為突出。

(三)流動(dòng)性大,轉(zhuǎn)移嚴(yán)重

在引進(jìn)境外投資和技術(shù)時(shí),一些存在職業(yè)病危害的生產(chǎn)企業(yè)和工藝技術(shù)由境外向境內(nèi)轉(zhuǎn)移。與此同時(shí),境內(nèi)也普遍存在職業(yè)危害從城市和工業(yè)區(qū)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移,從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移,從大中型企業(yè)向中小型企業(yè)轉(zhuǎn)移的情況。由于勞動(dòng)關(guān)系不固定,農(nóng)民工流動(dòng)性大,接觸職業(yè)病危害的情況尤為復(fù)雜,其健康影響難以準(zhǔn)確估計(jì)。

三、農(nóng)民工職業(yè)病法律規(guī)范的缺失

我國(guó)實(shí)行職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督制度。對(duì)于職業(yè)病危害的防護(hù),國(guó)家已出臺(tái)了《職業(yè)病防治法》及相配套的條例辦法來(lái)規(guī)范。但為何農(nóng)民工職業(yè)病危害依然如此嚴(yán)重?筆者認(rèn)為除了農(nóng)民工主觀上維權(quán)意識(shí)淡薄外,主要還是客觀上相關(guān)法律規(guī)范的缺失。

(一)缺乏統(tǒng)一的農(nóng)民工社會(huì)保障法

我國(guó)社會(huì)保障立法工作滯后,尤其是關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的法律。且我國(guó)現(xiàn)行社保法律制度受城鄉(xiāng)二元體制、戶籍制度以及農(nóng)民工跨省流動(dòng)性強(qiáng)特點(diǎn)的多重影響,不能在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。目前,只有一些零散的地方性法規(guī)和一些規(guī)范性文件對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益加以規(guī)定。各地法規(guī)的不統(tǒng)一也常造成彼此之間不協(xié)調(diào)甚至矛盾的產(chǎn)生,進(jìn)而又使現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的地方性法規(guī)和一些規(guī)范性文件無(wú)法發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

(二)缺少各部門(mén)法相應(yīng)的制度加以配合

農(nóng)民工與其他勞動(dòng)者相比具有流動(dòng)性、臨時(shí)性等特點(diǎn),需要其他各部門(mén)法的緊密配合,尤其是《勞動(dòng)合同法》等社會(huì)勞動(dòng)性的法律來(lái)支持農(nóng)民工社會(huì)保障的立法活動(dòng)。比如《勞動(dòng)合同法》第八十五條規(guī)定了:“用人單位未按照勞動(dòng)合同的約定或者國(guó)家規(guī)定及時(shí)足額支付勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬的或安排加班不支付加班費(fèi)的,由勞動(dòng)行政部門(mén)責(zé)令限期支付勞動(dòng)報(bào)酬、加班費(fèi)。”但是在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中農(nóng)民工往往勞動(dòng)合同與用人單位都沒(méi)有簽署。給予工資的方式?jīng)]有明確規(guī)定,執(zhí)法部門(mén)在調(diào)查過(guò)程當(dāng)中也就無(wú)法找到有力的證據(jù)。再如法規(guī)要求各類所有制企業(yè)用人單位均應(yīng)參保繳費(fèi),但對(duì)拒不參保繳費(fèi)的用人單位卻沒(méi)有制定具體的強(qiáng)制性措施,無(wú)法可依的情況同時(shí)導(dǎo)致執(zhí)法的缺失。在具體的勞動(dòng)仲裁以及訴訟過(guò)程中,因?yàn)檗r(nóng)民工自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱,使得維權(quán)之路亦十分坎坷。

(三)相關(guān)部門(mén)執(zhí)法不力,政府監(jiān)管不到位

農(nóng)民工權(quán)益難保障,從表面上看是由于企業(yè)主缺乏法制意識(shí),為獲取利潤(rùn)最大化,不惜以犧牲職工的生命健康為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)利益。但從深層剖析,關(guān)鍵在于基層執(zhí)法力量的薄弱、行政監(jiān)管的缺位以及某些地方政府認(rèn)識(shí)上的偏差。尤其是一些地方政府片面強(qiáng)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,把吸引投資、改善投資環(huán)境與加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)對(duì)立起來(lái),職業(yè)衛(wèi)生工作人員進(jìn)入企業(yè)檢測(cè)甚至要政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽字才允許,對(duì)職業(yè)衛(wèi)生防疫部門(mén)監(jiān)督檢測(cè)企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生進(jìn)行干預(yù),這在一定程度上助長(zhǎng)了損害農(nóng)民工利益現(xiàn)象的發(fā)生。

四、農(nóng)民工職業(yè)健康權(quán)保障的法律對(duì)策

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),要以人為本。農(nóng)民工的健康權(quán)利保護(hù)是我國(guó)立法繞不開(kāi)的一個(gè)問(wèn)題,美國(guó)著名法學(xué)家摩狄曼·J·阿德勒在《六大觀念》里曾說(shuō):“我們作為人而有權(quán)擁有的平等是環(huán)境平等,而不是個(gè)人平等。它們是條件平等——地位、待遇和機(jī)會(huì)的平等。”一個(gè)法治社會(huì)的建立,首先需要有一個(gè)平等的法制環(huán)境,給予任何人以公平對(duì)待。每個(gè)公民應(yīng)享有無(wú)差別的實(shí)體權(quán)利,這也是世界人權(quán)保護(hù)的核心內(nèi)容。解決農(nóng)民工的職業(yè)健康問(wèn)題,保障農(nóng)民工實(shí)際享有維護(hù)自身健康權(quán)的利益,要從國(guó)家的整體利益入手。首先充分發(fā)揮政府部門(mén)的主導(dǎo)作用,進(jìn)而建立長(zhǎng)效管理機(jī)制。

根據(jù)農(nóng)民工的特殊性,結(jié)合我國(guó)國(guó)情,重點(diǎn)應(yīng)采取以下具體舉措:

(一)深化戶籍制度改革,為實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障城鄉(xiāng)對(duì)接提供條件

1998年以來(lái),我國(guó)全面推進(jìn)社會(huì)保障制度改革,但迄今為止的各種社會(huì)保障制度改革的思路基本上還是以戶籍為基礎(chǔ),且重心明顯傾向于城鎮(zhèn)。走出農(nóng)村的農(nóng)民工雖然從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),但由于他們還是農(nóng)村戶口,所以仍被屏蔽在城市的社會(huì)保障外。可見(jiàn)我國(guó)由戶籍制度形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)負(fù)面影響是巨大的。近幾年江浙一帶逐步放開(kāi)城鎮(zhèn)戶籍限制,因此只有打破戶籍限制,逐步實(shí)現(xiàn)人口流動(dòng)自由,才能使一部分工作穩(wěn)定和有能力的農(nóng)民工逐步在城鎮(zhèn)落戶,得到城鎮(zhèn)社會(huì)保障,從而打破城鄉(xiāng)二元體制,為農(nóng)民工醫(yī)療保障的城鄉(xiāng)對(duì)接提供條件。

(二)加強(qiáng)立法工作,建立統(tǒng)一的農(nóng)民工社會(huì)保障體系

農(nóng)民工是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。然而,法律規(guī)范的缺失給農(nóng)民工社會(huì)保障帶來(lái)了一系列問(wèn)題,如保障對(duì)象不明確、保障資金來(lái)源不穩(wěn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等等。要使農(nóng)民工社會(huì)保障工作走上規(guī)范化的軌道,建立起與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)民工社會(huì)保障體系,就必須制定一系列適應(yīng)農(nóng)民工社會(huì)保障的法律法規(guī)。當(dāng)下,在國(guó)際金融危機(jī)這個(gè)特殊時(shí)期,應(yīng)盡快制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》,實(shí)行社保的全國(guó)統(tǒng)籌,把社保由“地方糧票”變成“全國(guó)糧票”。

(三)完善工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)制度,建立農(nóng)民工職業(yè)健康權(quán)保障子體系

針對(duì)我國(guó)農(nóng)民工職業(yè)病危害發(fā)生的特征,制定一套農(nóng)民工職業(yè)健康權(quán)保障體系,重點(diǎn)在于完善工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)制度。首先,用人單位要嚴(yán)格按照法律法規(guī)同農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同,落實(shí)農(nóng)民工“兩險(xiǎn)”的參保率,并認(rèn)真做好崗前培訓(xùn)工作以及加大職業(yè)病的宣傳和防止措施的力度。其次,各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)要高度重視對(duì)用人單位落實(shí)“兩險(xiǎn)”的監(jiān)管工作,公正執(zhí)法,違法必究。同時(shí)還可以建立政府專項(xiàng)救濟(jì)基金,應(yīng)急救助那些無(wú)法落實(shí)職業(yè)病待遇的病情危重農(nóng)民工和特困破產(chǎn)企業(yè)的職業(yè)病患者。最后,對(duì)于流動(dòng)性較大的農(nóng)民工,可建立“可轉(zhuǎn)移”的工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)制度,如在前期已經(jīng)辦理“農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)”的情況下,法律應(yīng)保證“農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)”有條件的隨農(nóng)民工的流動(dòng)而自由轉(zhuǎn)移。

(四)完善社會(huì)勞動(dòng)法律法規(guī),改革勞動(dòng)仲裁和訴訟制度

2008年1月1日國(guó)家頒布《勞動(dòng)合同法》,首次明確將職業(yè)危害防護(hù)作為勞動(dòng)合同的必備的條款之一,這在農(nóng)民工健康權(quán)的法律保障上向前邁進(jìn)了一步。結(jié)合現(xiàn)狀,筆者建議應(yīng)把農(nóng)民工明確納入《勞動(dòng)法》保護(hù)范圍,嚴(yán)格按照法律提供其勞動(dòng)保障。同時(shí),還應(yīng)該加快制定與《勞動(dòng)法》相配套的相關(guān)法律法規(guī),為農(nóng)民工的職業(yè)健康權(quán)利提供全面的法律保證。其次是對(duì)勞動(dòng)仲裁制度和訴訟制度進(jìn)行改革。立法上對(duì)農(nóng)民工實(shí)行“優(yōu)惠制”,如延長(zhǎng)勞動(dòng)申訴的時(shí)效期、政府出資提供仲裁或訴訟代理、降低仲裁或訴訟成本、可緩繳仲裁或訴訟費(fèi)用等。執(zhí)法部門(mén)應(yīng)主動(dòng)介入對(duì)農(nóng)民工的受害案件的調(diào)查,對(duì)違法用人單位的經(jīng)濟(jì)、行政處罰要加大,且同時(shí)要考慮到農(nóng)民工仲裁以及訴訟之后的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。

(五)適當(dāng)“扶植”中小企業(yè),實(shí)現(xiàn)人權(quán)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙贏”

當(dāng)今我國(guó)的現(xiàn)狀是大多數(shù)農(nóng)民工職業(yè)病危害都發(fā)生在一些中小型污染企業(yè)中,而這部分企業(yè)由于自身資金的缺乏和技術(shù)更新的落后,即使有心做好職業(yè)病防治工作,客觀上卻沒(méi)有這個(gè)實(shí)力去實(shí)現(xiàn)。因此,國(guó)家在立法以及相關(guān)政策制定上對(duì)中小企業(yè)應(yīng)給予適當(dāng)?shù)摹胺鲋病?如政府派專門(mén)人員進(jìn)駐企業(yè)指導(dǎo)衛(wèi)生環(huán)保工作、在職業(yè)病防治中提供技術(shù)支持等等。這樣不僅可以有效地保護(hù)廣大農(nóng)民工的職業(yè)健康,而且還有利于我國(guó)中小企業(yè)正規(guī)、有序地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)人權(quán)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙贏”。

(六)建立農(nóng)民工利益表達(dá)機(jī)制,強(qiáng)化農(nóng)民工社會(huì)救濟(jì)力量

資強(qiáng)勞弱是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中一種普遍的現(xiàn)象,由于掌握的資源很少,農(nóng)民工盡管人數(shù)眾多,但在公共決策中缺乏話語(yǔ)權(quán),建立有效的農(nóng)民工利益表達(dá)機(jī)制顯得十分重要,如社會(huì)輿論的匯集和分析機(jī)制、暢通社情民意反映渠道等。其次,強(qiáng)化農(nóng)民工社會(huì)救濟(jì)力量。作為農(nóng)民工最重要的利益訴求渠道之一,工會(huì)應(yīng)最大限度地將農(nóng)民工組織起來(lái),督促并協(xié)助用人單位做好職業(yè)病防治工作,協(xié)調(diào)并解決用人單位與勞動(dòng)者的矛盾,推進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制的建立和完善。各地法律援助機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極地參與到維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的隊(duì)伍中,在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展各式各樣的法律援助項(xiàng)目。

(七)結(jié)合國(guó)際規(guī)范,建立我國(guó)職業(yè)安全健康管理體系認(rèn)證

結(jié)合國(guó)際勞工組織頒布《職業(yè)安全健康管理體系導(dǎo)則》(國(guó)際貿(mào)易部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議認(rèn)可),建立我國(guó)職業(yè)安全健康管理體系認(rèn)證,使企業(yè)自覺(jué)履行職業(yè)病防止義務(wù)和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。從而極大地改善我國(guó)勞資雙方的利益關(guān)系,促進(jìn)社會(huì)資本市場(chǎng)的利益最大化,最終構(gòu)建一個(gè)健康、文明、法治的社會(huì)主義和諧社會(huì)。

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