需要是公共政策過程的真正起點

殷世花

摘 要:傳統公共政策過程的起點,都是圍繞問題來展開的。實際上,在問題背后隱藏著的需要才是公共政策過程的真正起點。而且這種需要必須是主流的、大眾的需要,也必須是現實而非潛在的需要,最后這種需要必須進入到高層政治精英的視野范圍之內。只有這樣,需要才會成為公共政策過程的起點,而依據需要制定出來的公共政策也才能更加合民心、順民意,從而被切實有效地執行。

關鍵詞:需要 問題 公共政策過程

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-047-02

一、公共政策過程概述

公共政策過程研究是現今公共管理中公共政策研究的重要內容之一。公共政策過程是政府過程的核心環節,它主要包括公共政策的制定和執行。所謂公共政策過程,是指各種利益集團把自己的利益需求輸入到公共政策制定系統中、由公共政策主體對復雜的利益關系進行調整并最終實現公共利益的過程。公共利益并不是每個個體利益需求的簡單相加,而是這些利益需求在相互沖突中互相磨合、最終達到相對均衡的結果①。對公共政策過程的研究,不同的學者分別從不同的角度進行了闡述。公共政策的創始人哈羅德·拉斯韋爾曾將公共政策學概括為一門具有跨學科、解決問題和顯規范性的學科。之后,公共政策不斷發展成熟,為公共政策過程研究的日趨完善提供了理論依據。20世紀70年代后,對公共政策過程的研究主要集中在公共政策的規劃、制定和執行過程,并開始關注對公共政策進行科學評估和預測, 比較政策研究成為公共政策研究中的一個重要分支;隨后,新協作主義、新制度主義、政策網絡分析和社會選擇理論等在政策過程研究中逐漸產生影響。

從社會多元價值和倫理方面來研究公共政策過程。國內研究者對公共政策倫理的研究主要集中在幾個方面:一是公共政策倫理研究的必要性;二是公共政策倫理研究的邏輯起點問題;三是公共政策的價值目標問題;四是公共政策的價值選擇問題;五是公共政策的價值分析問題; 六是公共政策的主體美德倫理問題②。如何解決公共政策過程中遇到的價值困境也是學者研究的內容(韓鋒,2008)。胡象明教授認為,科學發展觀的提出與實施標志著中國公共政策物本理念的終結與人本理念的開始。這使公共政策更加關注改善民生,由注重效率向效率與公平統一轉變③。萬秋月教授從公共政策創新出發,認為政府面臨著外部環境的壓力,要實現壓力向動力的轉化,就必須要進行創新。而這種創新要把以人為本作為指導,必須關注廣大人民群眾的切身利益問題,追求公共利益實現的最大化③。

本文把需要作為公共政策過程的真正起點,試從一個新的角度來闡明公共政策過程的真正起點。為什么問題不能作為公共政策過程的起點?什么樣的需要才能成為公共政策過程的起點?需要如何才能成為公共政策過程的起點?這些問題本文會一一論述。

二、問題與需要的界定

(一)傳統公共政策過程的起點

1.公共政策過程的傳統范式。政策科學自上個世紀50年代由拉斯韋爾創立以來,逐步形成了一種主流的公共政策過程范式。它包括如下步驟:界定問題,建立評估標準,認定可選擇政策,評估可選擇政策,選定偏好的政策,執行偏好的政策④。那么,這一范式是否反映了真實的政策實踐呢?要回答這個問題,必須把這個理論與實踐相對照,用實際生活中的案例來驗證它。

2.以問題為起點。傳統的公共政策過程是以問題為起點的,即一個新政策的出臺或是一個舊政策的廢止都是由于之前發生的問題所引起的,公共政策過程是圍繞問題而進行的。然而,公共政策過程其實是圍繞需要而展開的,即政策是以需要為起點的。以“孫志剛事件”為例,表面上看是由于受害者孫志剛遭毒打致死,從而廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,使得國務院制定并實施了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。但其實在“孫志剛事件”之前,就已經發生過類似的問題,“孫志剛”事件之所以會引起舊政策的廢止和新政策的出臺,是因為我國經濟快速發展,農村剩余勞動力進城務工,從而加快了城鄉之間的流動,人們對人口自由流動的需求日益明顯,而“孫志剛事件”僅僅是一個導火索⑤。

(二)問題與需要

問題指的是“包含要求達到的狀態與觀察到的狀態之間的矛盾”⑥。簡單來說,就是現實中的場景與人們期望的理想狀態產生了一定的差距,這種差距擴展到一定程度,就會產生相應的問題。所以,人們認為公共政策過程都是以問題為起點,即由于某一問題的出現而觸發了原有政策的變更或新政策的出臺。其實認真思考一下,公共政策過程的真正起點是需要,正是由于現實和人們的理想狀態產生了差距,才導致了需要的產生,而這種需要的產生便導致了舊公共政策的廢止和新公共政策的出臺。

從某種意義上來說,任何一個問題的出現,本身就包含了人們的一種需要。如果問題僅僅是一種存在的現象,并沒有變成人們的一種現實需要時,問題只能有形或無形的存在著,不會進入公共政策的過程。只有當問題導致人們的某種需要時,它才有可能進入公共政策的范圍,政府才有可能修訂原來的某一政策或是出臺一個新的政策。

但并不是說所有的需要都會導致公共政策的變更或新公共政策的出臺,只有主流的、大眾的、潛在的需要通過一定的渠道,比如借助傳媒等,進入到高層政治精英的關注視野時,需要才會成為公共政策過程的起點,并導致新公共政策的出臺。這里所說的需要,并不包括在社會的潛規則下所形成的需要。至于這種需要有時也會成為公共政策過程起點的原因,在此不做敘述。

總之,以問題為起點的公共政策過程,政府在其中扮演了被動、消極的角色。針對問題而制定的公共政策,在時間上往往具有滯后性,它只是事后的一種補救措施,是為解決問題而制定。但是,以需要為起點的公共政策過程,由于是根據需要來制定公共政策,所以政府扮演的是主動、積極的角色。同時,以需要為起點的公共政策,更多的是從滿足人們的需要出發,具有可預期性,可以預防問題的發生,通過促進社會的發展來不斷維護并鞏固社會的和諧和穩定。從需要出發,使得公共政策更加地民主和科學。

三、實現以需要為起點的公共政策過程的具體措施

(一)政府要加強自身建設,為公眾參與公共政策搭建平臺

首先,作為制定公共政策最重要主體的政府,必須轉變服務觀念。公共政策的目的是表達公眾利益,制定公共政策過程中,政府官員一定要有服務意識和公眾概念,這樣公共政策才能真正以公眾的需要為起點。其次,政府要疏通民眾表達需要的渠道。作為公共政策制定權威主體的政府來說,要暢通自下而上表達需要的渠道,并使之制度化,最終用制度來保障雙向的互動和交流。再次,由于有些公共政策涉及到專業知識和技術,因此,政府在公共政策的過程中,一定要傾聽專家學者的專業建議。最后是培育公民文化,為公眾的利益表達和參與創造一個良好的環境。所有這些,都要求政府要構建制度體系,如公眾參與機制、公共政策聽證制度等,以提高公共政策過程的制度化水平。

(二)社會公眾要提高表達需要、參與政策過程的意識

這里說的社會公眾包括了利益集團、民間組織和公民個人等。政府機關要不斷地完善現行的各種利益表達機制,為各種利益集團的利益表達提供相應的渠道,使其參與到公共政策的過程中。對于民間組織而言,要加強自身建設, 提高參與能力。民間組織要完善自身機構、明晰職能劃分,提高自我管理和自我融資能力,減弱對政府的依存力⑦。同時,公民個人應主動培養自己的參政議政能力,關注公共政策的發展動態,不斷提高公共政策的參政議政能力。只有需要被表達并吸收后,公共政策才能更好地被貫徹落實。