需要是公共政策過程的真正起點

殷世花

摘 要:傳統(tǒng)公共政策過程的起點,都是圍繞問題來展開的。實際上,在問題背后隱藏著的需要才是公共政策過程的真正起點。而且這種需要必須是主流的、大眾的需要,也必須是現(xiàn)實而非潛在的需要,最后這種需要必須進入到高層政治精英的視野范圍之內(nèi)。只有這樣,需要才會成為公共政策過程的起點,而依據(jù)需要制定出來的公共政策也才能更加合民心、順民意,從而被切實有效地執(zhí)行。

關(guān)鍵詞:需要 問題 公共政策過程

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-047-02

一、公共政策過程概述

公共政策過程研究是現(xiàn)今公共管理中公共政策研究的重要內(nèi)容之一。公共政策過程是政府過程的核心環(huán)節(jié),它主要包括公共政策的制定和執(zhí)行。所謂公共政策過程,是指各種利益集團把自己的利益需求輸入到公共政策制定系統(tǒng)中、由公共政策主體對復(fù)雜的利益關(guān)系進行調(diào)整并最終實現(xiàn)公共利益的過程。公共利益并不是每個個體利益需求的簡單相加,而是這些利益需求在相互沖突中互相磨合、最終達到相對均衡的結(jié)果①。對公共政策過程的研究,不同的學(xué)者分別從不同的角度進行了闡述。公共政策的創(chuàng)始人哈羅德·拉斯韋爾曾將公共政策學(xué)概括為一門具有跨學(xué)科、解決問題和顯規(guī)范性的學(xué)科。之后,公共政策不斷發(fā)展成熟,為公共政策過程研究的日趨完善提供了理論依據(jù)。20世紀70年代后,對公共政策過程的研究主要集中在公共政策的規(guī)劃、制定和執(zhí)行過程,并開始關(guān)注對公共政策進行科學(xué)評估和預(yù)測, 比較政策研究成為公共政策研究中的一個重要分支;隨后,新協(xié)作主義、新制度主義、政策網(wǎng)絡(luò)分析和社會選擇理論等在政策過程研究中逐漸產(chǎn)生影響。

從社會多元價值和倫理方面來研究公共政策過程。國內(nèi)研究者對公共政策倫理的研究主要集中在幾個方面:一是公共政策倫理研究的必要性;二是公共政策倫理研究的邏輯起點問題;三是公共政策的價值目標問題;四是公共政策的價值選擇問題;五是公共政策的價值分析問題; 六是公共政策的主體美德倫理問題②。如何解決公共政策過程中遇到的價值困境也是學(xué)者研究的內(nèi)容(韓鋒,2008)。胡象明教授認為,科學(xué)發(fā)展觀的提出與實施標志著中國公共政策物本理念的終結(jié)與人本理念的開始。這使公共政策更加關(guān)注改善民生,由注重效率向效率與公平統(tǒng)一轉(zhuǎn)變③。萬秋月教授從公共政策創(chuàng)新出發(fā),認為政府面臨著外部環(huán)境的壓力,要實現(xiàn)壓力向動力的轉(zhuǎn)化,就必須要進行創(chuàng)新。而這種創(chuàng)新要把以人為本作為指導(dǎo),必須關(guān)注廣大人民群眾的切身利益問題,追求公共利益實現(xiàn)的最大化③。

本文把需要作為公共政策過程的真正起點,試從一個新的角度來闡明公共政策過程的真正起點。為什么問題不能作為公共政策過程的起點?什么樣的需要才能成為公共政策過程的起點?需要如何才能成為公共政策過程的起點?這些問題本文會一一論述。

二、問題與需要的界定

(一)傳統(tǒng)公共政策過程的起點

1.公共政策過程的傳統(tǒng)范式。政策科學(xué)自上個世紀50年代由拉斯韋爾創(chuàng)立以來,逐步形成了一種主流的公共政策過程范式。它包括如下步驟:界定問題,建立評估標準,認定可選擇政策,評估可選擇政策,選定偏好的政策,執(zhí)行偏好的政策④。那么,這一范式是否反映了真實的政策實踐呢?要回答這個問題,必須把這個理論與實踐相對照,用實際生活中的案例來驗證它。

2.以問題為起點。傳統(tǒng)的公共政策過程是以問題為起點的,即一個新政策的出臺或是一個舊政策的廢止都是由于之前發(fā)生的問題所引起的,公共政策過程是圍繞問題而進行的。然而,公共政策過程其實是圍繞需要而展開的,即政策是以需要為起點的。以“孫志剛事件”為例,表面上看是由于受害者孫志剛遭毒打致死,從而廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,使得國務(wù)院制定并實施了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。但其實在“孫志剛事件”之前,就已經(jīng)發(fā)生過類似的問題,“孫志剛”事件之所以會引起舊政策的廢止和新政策的出臺,是因為我國經(jīng)濟快速發(fā)展,農(nóng)村剩余勞動力進城務(wù)工,從而加快了城鄉(xiāng)之間的流動,人們對人口自由流動的需求日益明顯,而“孫志剛事件”僅僅是一個導(dǎo)火索⑤。

(二)問題與需要

問題指的是“包含要求達到的狀態(tài)與觀察到的狀態(tài)之間的矛盾”⑥。簡單來說,就是現(xiàn)實中的場景與人們期望的理想狀態(tài)產(chǎn)生了一定的差距,這種差距擴展到一定程度,就會產(chǎn)生相應(yīng)的問題。所以,人們認為公共政策過程都是以問題為起點,即由于某一問題的出現(xiàn)而觸發(fā)了原有政策的變更或新政策的出臺。其實認真思考一下,公共政策過程的真正起點是需要,正是由于現(xiàn)實和人們的理想狀態(tài)產(chǎn)生了差距,才導(dǎo)致了需要的產(chǎn)生,而這種需要的產(chǎn)生便導(dǎo)致了舊公共政策的廢止和新公共政策的出臺。

從某種意義上來說,任何一個問題的出現(xiàn),本身就包含了人們的一種需要。如果問題僅僅是一種存在的現(xiàn)象,并沒有變成人們的一種現(xiàn)實需要時,問題只能有形或無形的存在著,不會進入公共政策的過程。只有當問題導(dǎo)致人們的某種需要時,它才有可能進入公共政策的范圍,政府才有可能修訂原來的某一政策或是出臺一個新的政策。

但并不是說所有的需要都會導(dǎo)致公共政策的變更或新公共政策的出臺,只有主流的、大眾的、潛在的需要通過一定的渠道,比如借助傳媒等,進入到高層政治精英的關(guān)注視野時,需要才會成為公共政策過程的起點,并導(dǎo)致新公共政策的出臺。這里所說的需要,并不包括在社會的潛規(guī)則下所形成的需要。至于這種需要有時也會成為公共政策過程起點的原因,在此不做敘述。

總之,以問題為起點的公共政策過程,政府在其中扮演了被動、消極的角色。針對問題而制定的公共政策,在時間上往往具有滯后性,它只是事后的一種補救措施,是為解決問題而制定。但是,以需要為起點的公共政策過程,由于是根據(jù)需要來制定公共政策,所以政府扮演的是主動、積極的角色。同時,以需要為起點的公共政策,更多的是從滿足人們的需要出發(fā),具有可預(yù)期性,可以預(yù)防問題的發(fā)生,通過促進社會的發(fā)展來不斷維護并鞏固社會的和諧和穩(wěn)定。從需要出發(fā),使得公共政策更加地民主和科學(xué)。

三、實現(xiàn)以需要為起點的公共政策過程的具體措施

(一)政府要加強自身建設(shè),為公眾參與公共政策搭建平臺

首先,作為制定公共政策最重要主體的政府,必須轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念。公共政策的目的是表達公眾利益,制定公共政策過程中,政府官員一定要有服務(wù)意識和公眾概念,這樣公共政策才能真正以公眾的需要為起點。其次,政府要疏通民眾表達需要的渠道。作為公共政策制定權(quán)威主體的政府來說,要暢通自下而上表達需要的渠道,并使之制度化,最終用制度來保障雙向的互動和交流。再次,由于有些公共政策涉及到專業(yè)知識和技術(shù),因此,政府在公共政策的過程中,一定要傾聽專家學(xué)者的專業(yè)建議。最后是培育公民文化,為公眾的利益表達和參與創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。所有這些,都要求政府要構(gòu)建制度體系,如公眾參與機制、公共政策聽證制度等,以提高公共政策過程的制度化水平。

(二)社會公眾要提高表達需要、參與政策過程的意識

這里說的社會公眾包括了利益集團、民間組織和公民個人等。政府機關(guān)要不斷地完善現(xiàn)行的各種利益表達機制,為各種利益集團的利益表達提供相應(yīng)的渠道,使其參與到公共政策的過程中。對于民間組織而言,要加強自身建設(shè), 提高參與能力。民間組織要完善自身機構(gòu)、明晰職能劃分,提高自我管理和自我融資能力,減弱對政府的依存力⑦。同時,公民個人應(yīng)主動培養(yǎng)自己的參政議政能力,關(guān)注公共政策的發(fā)展動態(tài),不斷提高公共政策的參政議政能力。只有需要被表達并吸收后,公共政策才能更好地被貫徹落實。