基層國庫監管中面臨的問題及解決方法

王勇軍

摘 要:自從實施財政國庫制度改革以來,為切實防范國庫資金風險,更好地履行人民銀行經理國庫職能,保證國庫資金安全有序運行,人民銀行在履行國庫監管職能,強化內控機制建設,探索國庫監管工作的新途徑、新方法等方面做了大量工作,對確保國庫資金安全發揮了重要作用。但由于多方面的原因,當前基層國庫監管中還存在一些問題,制約著國庫監管工作的開展。文章對如何做好國庫監管工作,切實履行央行職責,有效防范化解國庫資金風險,提出幾點相關建議。

關鍵詞:國庫監管 問題 建議

中圖分類號:F830.43 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-220-01

隨著財稅體制改革的深化、《國庫會計核算系統(4.0版)》的推廣應用、中國現代化支付系統的開通與運行,國庫工作面臨新的更高要求,國庫部門的地位及作用日益凸現出來,國庫監管工作顯得尤為重要,分析和把握當前國庫監管工作中存在的問題,對如何做好國庫監管工作,切實履行央行職責,有效防范化解國庫資金風險,提出幾點相關建議。

一、國庫監管中存在的問題

國庫監管主要是對國庫資金的監管,主要包括對預算收入入庫的及時性、完整性,預算支撥的合法性、真實性,防止退庫的隨意性、違規性,資金運用的有效性,國債發行兌付的政策性等方面的監管。自從實施財政國庫制度改革以來,為切實防范國庫資金風險,更好地履行人民銀行經理國庫職能,保證國庫資金安全有序運行,近年來,人民銀行在履行國庫監管職能,強化內控機制建設,探索國庫監管工作的新途徑、新方法等方面做了大量工作,對確保國庫資金安全發揮了重要作用。但由于多方面的原因,當前基層國庫監管中還存在一些問題,制約著國庫監管工作的開展。

1.縣級國庫組織機構、人員已經不適應國庫業務發展的需要。隨著縣級人民銀行內設機構的撤并,國庫人員的不足已成為國庫資金的潛在風險。特別是《國庫會計核算系統4.0版》運行后,按照崗位設置至少需要7人,但是,目前大部分縣支行國庫部門只有5-6人,就算能滿足日常國庫業務,如果一旦有人因公外出或休假勢必出現違規頂崗現象,存在會計核算的質量風險。

2.國庫外部監管流于形式。國庫外部監管一直是困擾基層國庫的一個難題,主要包括對財政、稅務、海關、商業銀行等多個部門的監管。由于國庫部門人員少,整日又忙于日常賬務核算,對撥款、退庫、收入等國庫監管工作也只能滿足于臨柜審查,根本沒有精力到實地對有關項目進行核實,無法進行更深入的國庫監管。

(1)無法有效規范征收機關違規行為。一是在預算收入收納過程中由于稅收任務的剛性增強,而稅源結構隨時變化,有些征收機關采取改變稅種、級次的辦法來完成征稅任務。二是財稅任務成為政府政績工程,出現了財政庫款變稅款“空轉”的“泡沫收入”現象,這些都無法進行規范。

(2)無法有效規范經收處的延解占壓行為。一些國庫經收處收到的稅款不按規定上解,影響稅款入庫進度,存在占壓行為,而基層國庫在進行預算收入監督時常常將大量的精力放在繳款書形式合規的監督上,對漏蓋印章等形式不合規的繳款書即要退回不予受理,但對國庫經收處拖延稅款等問題需要實地檢查時,卻由于人員不足而無法有效規范。

(3)無法有效規范財政部門財政預算撥付行為。在進行預算撥款過程中,存在的非預算或超預算的撥款,撥款用途的填列也沒有統一的文件規范,國庫部門缺乏相關的資料,難以把握撥款的正確用途,致使國庫部門根本無法對國庫資金的實際用途實施真正意義上的有效監管。

(4)無法有效規范代理銀行的代理行為。由于財政資金的清算及支付方式的改變,代理銀行根據財政部門或預算單位的支付指令,通過零余額賬戶,將資金直接撥付到用款單位或收款人賬戶,然后匯總各承辦行墊付的資金總額后與國庫單一賬戶進行清算。這種清算方式導致國庫部門的被動清算,失去了對財政資金合規性的事前監督主動權。

3.國庫監管的執法依據剛性不強導致權威性不夠。現行的《國家金庫條例》及《實施細則》已明顯不適應新時期國庫業務發展的需要。由于現行的國庫法規僅對國庫的基本職責和權限作了原則性規定,條文過于籠統,職能定位不明確,缺乏具體行使職能的依據和手段,難以發揮國庫監管的作用。隨著財政國庫管理制度改革不斷深入,國庫在監管中遇到的情況越來越多,特別是對庫款的支撥、預算收入的退付沒有具體、統一的辦法來監督。因而,雖然國庫部門對國家預算資金的收支有監督職責,但實際上只能是監而難管,監而未管,國庫的監督權無法得到有效施行,流于形式。

二、解決方法

1.加強國庫業務培訓,不斷提高國庫監管人員素質。在現有條件下,要保證國庫監管隊伍的相對穩定,采取有效措施努力提高監管員能力水平。國庫工作涉及到金融、財政、稅收等多個方面,沒有相應的知識水平作基礎,行使監管職能只能空談。因此要開展多層次、多渠道的業務培訓,提高國庫人員的業務素質,加強國庫監管人員的專業性,提高他們對金融、財稅體制改革的適應能力,以便更好地發揮促進兩大政策工具協調配合的職能作用,提高國庫監管水平,增強國庫部門的監管力度。

2.加快推進財、稅、庫、行橫向聯網進程。國庫部門要積極做好橫向聯網工作,減少庫款報解環節,實現信息一次錄用,多方使用、數據共享。實現實時處理預算資金的信息傳輸和資金清算,最終達到數據傳輸無紙化、操作程序規范化、管理手段現代化,通過網絡構建,力求實現網絡監測等非現場監管手段來彌補現場監管難度大的不足,全面履行國庫部門對資金的監管職能,努力實現國庫外部業務的電子化監管,切實提高國庫監管工作效率和財政資金使用效益。

3.改革現行國庫集中支付業務模式,取消代理銀行中間環節,大力推廣由國庫部門直接辦理集中支付業務。由于目前各級國庫部門均以直接或間接方式加入了大、小額支付系統,實行國庫部門直接辦理國庫集中支付業務的條件已具備。由國庫直接辦理集中支付業務,可以簡化業務流程和賬務處理手續,加快資金周轉,提高資金使用效率,可以實現財政集中支付額度和支付命令的直接下達、接收,財政資金由國庫單一賬戶直接向收款單位劃轉。同時取消代理銀行零余額賬戶的過渡,減少業務操作的中間環節,消除了代理銀行為預算單位墊付資金的風險,便于國庫對財政資金實施有效的事前監督。

4.加強對國庫部門的法律支持,確保國庫監管工作有效實施。建議進一步完善國庫法規和制度建設,在法律層面給予國庫依法監管強有力的支持。從現實情況來看,1985年頒布實施的《中華人民共和國國家金庫條例》在國庫監管等方面已遠遠不能滿足新形勢下各項改革的實際需要。因此,應加快國庫監督立法步伐,按照財稅金融體制改革的新要求,并充分考慮國庫監管工作的新變化、新問題、新情況,研究制定《國家金庫法》,明確對各類違規行為的具體罰則,以法律的形式充分賦予國庫對財政預算收入、退付和撥付的監管權力,保證國庫監管工作有法可依,確保國庫對財、稅部門違規違紀問題實施有效監督。

(作者單位:人民銀行包頭市中心支行 內蒙古包頭 014030)

(責編:賈偉)