強縣強國與財政體制創新

安福仁

[摘要]改革開放30年來，以建立社會主義市場經濟體制為目標的經濟體制改革，使中國經濟與社會的發展發生了根本性的變化，取得的偉大成績是世人矚目的。但中國經濟持續快速增長的同時，城市經濟得到了跨躍式發展，而縣城經濟發展明顯滯后，“三農”問題仍然突出。中央提出“擴權強縣”和建立“省管縣”模式，以理順省以下政府層級財政關系為改革的突破口，根據地方公共需求偏好合理配置公共資源，加大對基層公共服務領域的投入，通過財政體制創新，促進縣域經濟發展，實現強縣強國目標。本文以擴權強縣為邏輯起點，以創新體制為主要入徑，以建立省管縣模式為改革內容，探討強縣強國與財政體制創新的理論根據與對策選擇。

[關鍵詞]擴權強縣；省管縣；強縣強國

中圖分類號：F810，2

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4096(2009)05-0075-06

一、解決“三農”問題的戰略選擇——“擴權強縣”

我國是個農業大國，也是個農業弱國。隨著我國經濟發展的工業化、城鎮化、市場化和國際化步伐加快，經濟社會各個領域在經濟基礎發生重大變化推動下不斷發生轉軌、轉型的變化，社會利益關系急需調整，統籌兼顧各方面訴求的壓力隨之加大，“三農”問題的矛盾更顯突出，農民的平均生活水平在全國處于最低階層，農業經濟發展嚴重滯后于城市經濟發展。目前，我國城市經濟已逐步形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧發展、城市經濟實力顯著增強的新格局。進入21世紀以來，城市加大了改善投資軟環境的力度，加強了吸引外資的綜合優勢，為吸引更多優質外資創造了有利的條件，城市經濟在我國國民經濟中越來越顯示出其重要的地位和作用。城市作為以非農產業和非農業人口集聚為主要特點，并在一定區域范圍內的政治、經濟、文化、社會活動等方面發揮特殊作用的行政區域，其各種功能相互聯系、相互作用而形成有機結合的整體，已形成一定的競爭優勢，一定區域內的物流、人流、資金流、信息流通過各種方式匯集于城市，經過城市的優化組合產生了能量聚集效應和放大效應。

城市經濟的快速發展，無疑對拉動縣域經濟發展產生重要的作用，但令人困擾的仍是城鄉經濟發展不平衡。農業經濟的發展相滯后，主要來自兩個方面的因素影響：一是農業經濟的基礎環境較差；二是尚未形成有利于農業經濟發展的完善的機制。首先，從農業經濟的基礎環境來看，我國農業經濟主要由縣域經濟所構成。縣域經濟是以縣級行政區劃為地理空間，以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的地域經濟，傳統的農業經濟仍占主導地位。由于縣域經濟受地理區位、歷史人文、生產力水平等多種因素的制約，因而縣域經濟所依賴的生產資源、人力資源和開放的環境等，與城市的現代化經濟存在競爭的劣勢。其次，從管理體制來看，多層的行政與財政管理體制，對縣級政府的“捆綁”過緊，使縣域經濟發展缺少活力和自我發展的能力。縣域經濟以縣級政府為調控市場的主體，并受到行政區劃的嚴格限制，相對獨立性不夠，駕馭市場的能力受到約束，難以在更大的區域內進行資源配置，獲取競爭優勢。第三，從縣級財政的狀況來看，縣級財政的財力嚴重不足，運行困難，多數縣工業企業數量少，企業活力不夠，效益不佳，工商稅收來源較少，財政收入增長緩慢。我國大部分縣，尤其是中西部地區的縣，基本上屬于“吃飯財政”，有80％--90％的財政支出是用于保證工資發放和維持公共事業運行，公共支出和發展支出嚴重不足，債務負擔過重。同時，由于對縣級財政的多層管理，存在“三多一少”的體制弊端，即市級財政對縣級財政“卡得多”、“刮得多”、“截得多”、“支持少”，一個經濟實力較強的縣，在財政上很可能相對較窮，導致縣域經濟發展缺少后勁。

農業是國民經濟的基礎，沒有農業的發展，沒有城鄉經濟的協調發展，就不可能使整個國民經濟健康快速發展。縣強則國強，縣強則民富。縣域經濟是我國農業經濟的基礎，是國民經濟的基本單元，是城鎮經濟與農村經濟的結合部，是工業經濟與農業經濟的交匯點，而縣域農村又是我國最大的潛在內需市場。縣域經濟和縣域農村的特殊區位和特殊的部門功能，決定了縣域經濟在我國城鎮化和工業化進程中的特殊地位，對我國經濟的發展具有舉足輕重的作用。胡錦濤總書記指出，我們提出樹立和落實科學發展觀，就是要以實現人的全面發展為目標，讓發展的成果惠及全體人民；就是要以經濟建設為中心，實現經濟發展和社會進步；就是要統籌城鄉發展，統籌區域發展，統籌經濟社會發展，統籌人與自然和諧發展，統籌國內經濟建設與對外開放，推進生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑相協調；就是要促進人與自然的和諧，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。因而，根據科學發展觀的要求，運用區域經濟發展理論，通過實施“擴權強縣”政策來解決農村、農民和農業問題，是實現強縣強國的戰略選擇。

長期以來，黨中央一直重視我國急需解決的“三農”問題，每年發布的具有綱領性和指導性地位的“中央一號文件”，都是黨中央和國務院對發展農業經濟的重要戰略體現。中共中央在1982—1986年連續五年發布以農業、農村和農民為主題的中央一號文件，對農村改革和農業發展做出具體部署。2004--2009年又連續六年發布以“三農”為主題的中央一號文件，強調了“三農”問題在中國社會主義現代化時期“重中之重”的地位。2009年2月1日發布的《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》，再度鎖定“三農”問題，提出了28點促進農業穩定發展與農民持續增收的措施，包括進一步增加農業農村投入、較大幅度增加農業補貼、保持農產品價格合理水平、增強農村金融服務能力等。中共中央每年發的第一份文件，都是以“三農”為主題的文件，因而被國人概括為具有特定含義的“中央一號文件”。

我國改革開放30年來的經驗證明，要解決“三農”問題，促進縣域經濟發展，一個合理的選擇就是實施擴權強縣的戰略，對縣域經濟“松綁”，通過扁平化放權式改革把縣域經濟做強。實施擴權強縣戰略的本質，是通過擴大縣級政府的相關權力為改革契機，賦予縣級政府具有更大的自主權，從而為實現縣級政府的經濟發展和社會管理職能奠定基礎。做大做強縣域經濟，不僅是全面建設小康社會的必由之路，也是應對當前國際金融危機、擴大內需的客觀要求。據此，黨的十七屆三中全會的“決定”和2009年“中央一號文件”進一步提出，要擴大縣域發展自主權，增強縣域經濟發展活力，通過實施擴權強縣戰略，把依托縣城推動縣域城鎮化作為擴權強縣的主攻方向，使城市現代文明向農村拓展、延伸、輻射，以城帶鄉，以工促農，為統籌城鄉發展建立重要平臺。

二、“擴權強縣”的途經選擇——創新管理體制

當前促進縣域經濟發展迫切需要進行制度創新，管理體制改革必須先行。在社會科學中，體制就是維持國家和社會運行的組織機構和制度法律。體制實際上是經濟基礎和上層建筑在國家機器運行中的具體反映，體制改革實質上就是對國家的經濟基礎和上層建筑的改革。在實施擴權強縣戰略下，必

須進行政府間管理體制的改革與創新，而創新的途徑是建立“省管縣”模式，將現行的省管市、市管縣的多層管理體制向“扁平化”方向改革。

黨的十七大報告指出：“減少管理層級，在有條件的地區推進省直管縣、鄉財縣管等管理方式”。國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要中明確提出，要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。從“市管縣”到“省管縣”的體制改革，涉及財政體制、行政體制等一系列改革，凸現了中央減少管理層級、減少行政成本、壯大縣域經濟的意圖。建立省管縣模式是適應擴權強縣的戰略需要而實施的理順省以下政府層級間財政關系的體制創新，是擴權強縣的突破口。當前我國地方財政市管縣的格局已經有20多年歷史，在一定時期促進了區域市場的統一，促進了規模經濟的形成，推進了中心城市的發展和城市化水平的提高。但市管縣體制是經濟轉軌的產物，隨著市場經濟的發展，市管縣體制在效率上的優勢大大削弱，地級市擴張較快，縣域經濟發展滯后，市管縣體制的弊端越來越突出。主要表現為上下級政府間的財權與對應事權的安排上不合理，特別是省以下政府財權的重心上移，而事權的重心下移，導致縣級財政困難，制約了縣域經濟與社會的發展。市管縣體制的弊端主要表現在三個方面：一是市管縣體制增加了行政管理的層級，過多的行政層級造成行政成本大、管理效率低下，出現“市卡縣”現象；二是市管縣體制實際上擴大了市級政府的管理權限，帶有明顯的城市偏向性，導致市與縣之間爭利，出現“市刮縣”現象，使縣級政府的機能弱化；三是在市管縣體制下，縣級財政的財源結構單一，財權及財力向上集中，事權及責任不斷下移，財政轉移支付機制不完善，產生“漏斗”效應。

為了解決市管縣體制日益暴露出來的諸多矛盾，我國自2002年以來，先后有安徽、湖北、河南、山東、江蘇、福建、湖南、河北等省份將部分歸屬于地級市的經濟社會管理權直接賦予經濟強縣，在財政體制等方面試行“省管縣”。各地試行省管縣的模式主要有兩種：一種是注重財政體制突破的浙江模式；一種是重視行政體制突破的海南模式。浙江省的具體做法是：在財政體制方面，預算內資金由省財政與縣財政結算，預算外各種“費”由省與市結算；在政策傳達、業務指導上，市財政局對縣財政局仍有行政上下級關系。為了激勵強縣，幫助弱縣，省財政確立了“抓兩頭、帶中間、分類指導”的政策，即不同類型實行不同的政策。同時下放省級政府的部分審批權，賦予縣大部分本該屬于地級市的經濟管理權限，做到藏富于縣，大大調動了縣發展經濟的積極性。海南省推行省管縣財政體制改革，進一步對縣級政府下放管理權限，更大程度地調動縣級政府的積極性，充分釋放縣域經濟的活力，形成“海南模式”。我國推行省管縣體制改革的實踐表明，“省管縣”比“市管縣”具有許多優勢：一是省直管縣后，減少了市級中間管理環節，大大降低行政管理成本，從而減輕農民負擔，同時為縣域經濟發展創造了良好的外部環境；二是有利于緩解縣級財政困難，避免了市級集中縣財力的“市刮縣”問題，同時增強了省財政宏觀調控能力，有利于加強省對縣轉移資金、技術、人才，推動縣級提高管理水平和行政效率；三是有利于提高財政資金使用效益，克服了在市管縣體制下的省對縣財政補助資金的分配經過多個環節，資金使用情況的檢查多頭管理又難以到位的問題。2009年“中央一號文件”又進一步強調推進省管縣財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍，穩步推進“擴權強縣”改革試點，鼓勵有條件省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣財政體制改革。根據黨中央和國務院的改革要求，在總結改革省管縣體制經驗的基礎上，財政部于2009年6月22日發布了《(關于推進省直接管理縣財政改革的意見)的通知》(財預[2009]78號)。至此，試點多年的省管縣財政改革開始提速，通過創新管理體制來實現擴權強縣戰略的大幕已經拉開，省管縣體制正朝著規范化的方向發展。

建立省管縣模式的基本目標，是指將省市縣行政管理關系由目前的省管市、市管縣的三級體制轉變為省管市和省管縣的二級體制，即由現在的省管市、市管縣模式變為由省替代市，將原由市對縣的人事、財政、計劃、項目審批等所有管理方面，全部改由省管，由省直接把轉移支付、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等權限直接下放到縣，力爭在2012年底前全國除民族自治地區外全面推進“省直管縣”財政改革。推進省直管縣財政管理方式改革，是社會主義市場經濟和公共財政的內在要求，是增強基層政府提供公共服務能力的客觀要求，是增強縣域發展活力，促進縣域經濟發展的客觀要求。

三、“省管縣”模式的理論根據——滿足地方公共需求偏好

實施省管縣財政體制改革的本質問題，是解決好省以下各級政府所面對的公共產品的供給和需求問題。從宏觀的層面來看，社會生產、社會文化、社會就業、社會福利、社會保障、社會秩序、社會安全等，都與國家以及政府的財政分配活動密不可分。為了適應社會發展的公共需要，國家集中一部分社會資源，為公共需求提供公共物品和服務。這種為滿足社會公共需要而構建的政府收支活動模式或財政運行機制模式，在理論上被稱為“公共財政”。公共財政是一種彌補市場缺陷的財政體制，政府是提供公共產品的責任主體。但在公共產品的供應上存在層次問題，這是由不同層級政府的職能不同和公共產品的需求不同所決定的。根據公共經濟學的理論，許多地區居民之間對一定的地方性公共產品的偏好程度通常是各不相同的，由此決定著不同地區居民對這種公共產品的需求量也各不相同。相比較之下，地方政府更能夠了解本地居民的偏好，它提供的地方性公共產品的水準和組合會更有助于滿足客觀需求。因此，在各級地方政府當中，中央政府理所當然地應該承擔提供全國性公共產品的責任，但它卻不能包攬其他層次公共產品的提供，否則，便容易產生效率低下的問題。公共產品層次性的理論，不僅揭示了各種類型公共產品的區別和差異，而且也為我國推行省管縣財政體制改革，提供了必要的理論根據。

財政體制不是一個產業體制、事業體制甚或一個單位體制的問題，財政體制實際上關系到國家的憲政體制，是十分復雜的系統，不僅涉及到財政管理各個層次間、自身組織結構和管理體系各方面的關系問題，還聯系到中央政府與地方政府、地方各層級政府間關系的問題，涉及到政府各職能部門直至黨執政的基層組織間的關系問題，因此體制改革必須先行。省管縣財政體制是一種制度創新，突破的是地方政府理財行政在體制機制上與經濟社會發展不相適應，與社會主義市場經濟體制的構建和完善不相配合，與地方經濟社會發展的現實情勢不相符合的制度性瓶頸制約。通過進一步健全和完善省管縣財政體制，就是要建立和健全有利于公共財政體制改革方向的貫徹落實，有利于理順地方各級政府間財政關系，有利于地方財政管理體制構建完善和良性運行的公共財政制度體系，有利于縣級政府有效地提供公共產品。縣級政府財權的使用和管理，表現為財政收支規模和結構，反映使用事權的活

動范圍和方向。為了保證縣級政府針對不同歷史時期或不同發展階段制定出與政府管轄區域經濟社會發展要求相適應的經濟社會發展戰略，就必須具有不斷有效行使合理配置資源、調節收入分配、促進社會穩定和經濟增長的職能，而這種職能的行使是以必要的財力為前提的，否則，難于以財行政。省管縣財政體制改革所涉及的內容，主要是正確處理省以下政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預算決算、年終結算等。根據省、市、縣三級政府職能范圍劃分事權、財權，將縣政府的事權和財權直接確定到縣級，克服原有體制造成的缺位和越位問題，以重點保證縣級政府在基礎教育、科學技術、衛生保健、社會保障及農業生產等方面增加投入，最大限度地滿足本地區對公共產品的需求偏好。

傳統層級結構管理幅度理論認為，一個管理者由于受其精力、知識、能力、經驗的限制，所能管理的下屬人數是有限的。隨著下屬人數的增加，可能存在的相互人際關系指數增加，信息量和管理難度也大大增加。當下屬人數增加到一定程度時，就超越了管理者所能有效管理的范圍，就必須增加管理層次，管理層次與管理幅度呈反比。這在相對穩定的市場環境中，不失為一種效率較高的組織形式，因為它保持了組織的協調和統一。但在市場環境變化較大的情況下，組織結構層次太多，不可避免地會存在信息失真或扭曲、管理成本高等弊端。而要克服這種多層結構的弊端，又產生一種新的理論一扁平化管理理論。扁平化管理理論強調擴大管理的幅度，強調分權管理，以快速適應市場變化的需要。根據偏平化管理理論，將我國目前“市管縣”改為“省管縣”，管理層級減少，權力下移，有利于提高辦事效率，有利于最大限度滿足縣域對公共產品的需求偏好。運用扁平化理論改革財政管理體制，可從縣域公共需求的特征中找到答案。目前我國縣域的公共需求，重點表現為以農村、農民和農業需求為基本特征。中國農村地域廣大，不同地區情況差異極大，幾乎不可能有一個同樣標準的自上而下的辦法來供給農村、農民和農業對公共產品的多樣化需求。因而，如何建設好村莊，如何搞好村民自治的經濟基礎，如何發展村莊的民主，及國家如何將相當部分財政經費轉移到村集體，讓村民決策用于村莊公共事業，并在此基礎上讓村民更加嫻熟地學會協商使用國家轉移到村莊一級的公共產品資源，應是目前新農村建設條件下需要迫切重視的事情。在省管縣體制下，鄉鎮政府仍然由縣級政府管理，而鄉鎮政府職能一個相當重要的方面是提供鄉鎮范圍內的公共產品和服務。縣級政府對鄉政府能夠提供什么樣的公共產品以及數量多少，取決于農村、農民和農業對公共產品的偏好。因此，了解農村社區居民公共產品需求偏好現狀，將有助于鄉鎮政府在提供社區公共產品時做出正確的決策。只有在此種情況下，省財政向農村的轉移支付才有可靠的依托。

四、“省管縣”的主要任務——自上而下縱向轉移支付

由于目前我國多數縣級財政的狀況窘迫，公共支出主要表現為“吃飯財政”，用于農村、農民、農業的支出較少，導致“三農”問題突出。目前時期，省管縣的主要任務突出地表現為“管”支出的缺口，而管支出缺口的主要途徑是省級財政對縣財政自上而下縱向轉移支付。

在省管縣體制下，一方面增強了省政府和縣政府的宏觀調控能力，但另一方面，必然加重省級財政的支出負擔，省財政如何建立有效的轉移支付制度是面臨的主要任務。財政轉移支付是分級預算體制的重要組成部分，是國家預算調節的一種制度。財政轉移支付的實質是財政資金轉移或轉讓，包括分級預算管理體制下的上、下級預算主體間、同級預算主體間的財政資金轉移或轉讓。財政轉移支付的模式，主要包括通過自上而下的縱向轉移、橫向轉移、縱向與橫向混合轉移等不同模式。在建立省管縣體制的初期，財政轉移支付的特征主要表現為省級預算主體對縣級預算主體的資金轉移，以解決縣級預算主體的收支規模不對稱，實現縣級預算的收支均衡。在省管縣財政體制下，縣財政的預決算制度將發生根本性變化，由縣統一按照省級財政部門有關要求，各自編制本級財政收支預算和年終決算。在預算方面，建立省與縣之間的財政資金直接往來關系，省級財政直接確定各縣的資金留解比例，各縣金庫按規定直接向省級金庫報解財政庫款。在決算方面，各類結算事項一律由省級財政與各縣財政直接辦理，各縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉貸資金等，直接向省級財政部門申請轉貸及承諾償還，未能按規定償還的由省財政直接對縣進行扣款。預決算的變化，只是行政程序的變化，而其本質問題是如何劃分縣級財政的收支范圍以及省級財政對縣級財政轉移支付。

目前，我國財政轉移支付制度尚屬不很規范的時期，主要受以下因素制約：一是各級政府的職責和事權尚未明確劃分，財政支出的劃分與事權是緊密聯系的，難以確定標準的收支概念；二是我國多數省級財政仍十分困難，使轉移支付制度缺乏充足的財力支持；三是縣級財政與省級財政間仍存在博弈關系，既得利益的調整困難很大；四是由于體制、經濟結構、自然環境和人口狀況等因素影響，各縣經濟發展水平相差很大，發展能力存在極大差別，致使通過轉移支付實現地區均衡難以在短期內實現。因此，在省管縣體制下如何建立有效的預算調節制度，是省級財政面臨的重要課題。省對縣的財政轉移支付是以合理劃分縣級財政收支為前提的，而收支的劃分是最為復雜與重要的工作。其一，收支劃分是對縣級政府事權與財權的重新配置，而這種權力的配置需要一個科學的過程；其二，收支劃分是以基礎性數據的合理統計為前提，而真實數據的收集有很大難度。據此，應在進一步理順省與縣支出責任的基礎上，確定縣財政各自的支出范圍，只有在合理劃分收支的基礎上，省級財政才能有效地執行預算調節制度。

根據經濟學與公共財政的一般理論，省級財政在實施轉移支付制度時，應遵循法治、公平和效率三個基本原則。法治原則可通過不斷的制度完善來實現，而最難于處理的是公平與效率的選擇。公平與效率是一對矛盾，強調公平必然以損失效率為代價，強調效率必然以有失公平為代價。公平即為合理，而合理是相對的，難以給出具體的標準。筆者認為，省級和縣級兩級政府應根據科學發展觀的要求，合理確認各縣對公共產品的基本需求和不同縣對公共產品的特殊需求，并在此基礎上由省、縣共同確認各縣的發展需求，進而最終確認省級財政對縣級財政的轉移支付。在省管縣體制下的財政轉移支付，應主要采取專項經費轉移支付、稅收返還、所得稅返還等形式。轉移支付的關鍵問題，是轉移支付的比例及金額的確認。根據財政部的通知要求，轉移支付應由省直接核定并補助到縣；專項撥款補助應由各縣直接向省級財政等有關部門申請，由省級財政部門直接下達到縣；市級財政可通過省級財政繼續對縣給予轉移支付。考慮到省級財政的財力限制，省對縣的轉移支付應以促進基本公共服務的均等化為首要目標。要在保障最低生活水平、初級衛生保健和義務教育的基礎上，以保護弱勢群體為重點，著力解決困難企業退休職工醫保、農村低保、貧困群眾大病醫療救助和失地農民、城市農民工的基本保障問題，按照“生存先于享受”的原則，平等保障城鄉居民的基本生存條件。在此基礎

上，要以扶持農業產業化、農業基礎設施建設、農業科技發展為重點，促進傳統農業向現代農業轉換。為了提高財政轉移支付資金的使用效益，必須建立統一、規范的專項轉移支付資金申報、審批和效益評價等管理制度；必須建立專項轉移支付的監控體系，對擠占、挪用專項轉移支付資金或違反科學進行決策造成資金浪費的行為，要依法追究經濟或刑事責任。

五、規避縣級財政風險——建立風險防范機制

任何事物的未來結果的不確定性，都會產生風險。在我們的生活世界里，風險無處不在，存在于人們生產、生活的方方面面，存在于某一事件或過程的多個環節中。雖然某些具體風險事故的發生是偶然的，是一種隨機現象，但除個別偶然發生的風險事故外，人們通過大量的觀察，可以發現風險事故發生的規律性，對其進行預測或測定，進而采取有效的防范措施，以最少的費用支出達到最大限度地分散、轉移、消除風險，以實現保障人們經濟利益和社會穩定的基本目的。在省管縣的財政體制下，由于存在種種不確定的因素影響，縣級財政產生風險的可能性總是存在的。縣級財政風險主要來自收入風險、支出風險和債務風險。就目前我國大多數縣級財政而言，其抵御風險的能力普遍不強，因此，在省管縣體制下，必須建立財政風險的防范機制，以確保改革的成效。

地方財政存在的收入風險，主要是因為地方經濟增長乏力，收入結構單一，財政收入難以正常足額及時地滿足地方的預算支付而構成的風險。地方財政存在的支出風險與收入風險緊密相關，是因收入短缺而造成地方財政的部分基本職能喪失所形成的風險，比如政府部門的人員工資、辦公經費、教育、衛生、農業和公檢法經費等法定支出不能按時足額撥付，嚴重影響政府職能實現和社會穩定運行，就形成財政支出風險。因而在推進省管縣制度改革的地區，省級財政應對縣級財政的收支進行合理、科學的核定，并嚴格控制財政收入虛收、盲目支出和經費浪費現象。否則，財政赤字過大必然導致整個地方財政狀況的惡化和財政風險的積聚。地方財政存在的債務風險，其潛在的危害性更大。債務風險包括顯性債務風險和隱性債務風險。縣級政府的直接舉債或欠發工資等而形成的債務，屬于顯性債務，顯性債務在任何條件下都是無法回避的責任和應履行的義務，因而舉債過多或欠賬過多，會產生無力償還的風險。縣級政府對某些公共支出不安排或少安排，導致政府不能以財行政，這種因資金缺口所形成的債務，屬于隱性債務風險，而最終支付和風險的承擔者仍是政府。

財政風險是由社會各種風險轉化、綜合而成。當社會風險累積到一定程度，能夠迅速轉化為財政風險，一旦地方財政出現風險將直接影響到國家機器的運轉，會導致其功能嚴重失調。從橫向看，我國地方財政風險程度與區域經濟發展水平有著密切的關系，我國中西部地區經濟基礎薄弱，經濟發展環境制約因素多，經濟發展長期處于相對滯后的狀態，因而縣級財政收不抵支是普遍的現象，財政風險日趨嚴重。從縱向看，從中央到省、市、縣的財政風險呈遞增趨勢，而防范風險的能力則呈遞減趨勢。因而，在省管縣體制下，應建立有效的債務風險防范機制：一是中央政府債務轉化為地方政府債務的，省級政府不得將該項債務向縣級延伸；二是中央財政對地方財政的項目貸款，構成地方政府對中央政府的負債，省級政府不得將該項債務向縣級延伸；三是縣級政府的支出欠賬和掛賬，不得以向上級政府借款來平衡資金缺口，應通過轉移支付來解決；四是縣級政府不得因承擔道義上的義務形成地方政府債務；五是省級政府對縣級政府的舉債范圍與額度，必須做出明確的規定，并建立嚴格的審批制度和監控機制。