走出預防和懲治腐敗體系中的制度問題誤區

尹清亮

摘要:懲治和預防腐敗要“更加注重治本,更加注重預防,更加注重制度建設,做到懲治和預防兩手抓、兩手都要硬”,這是黨在多年來反腐敗斗爭中不斷探索得出的規律性結論,也是建立健全懲治和預防腐敗體系的精要所在。學習貫徹黨的十七屆四中全會精神,深入實踐落實科學發展觀,全面、系統、完整、準確地把握制度的內涵,進而推動懲治和預防腐敗體系中的制度建設協調、可持續發展,是深化反腐倡廉制度建設的基礎和關鍵。

關鍵詞:懲治和預防腐敗體系;制度問題;誤區

中圖分類號:D630.9文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)29—0005—03

堅決懲治和有效預防腐敗,關系人心向背和黨的生死存亡,是黨必須始終抓好的重大政治任務。近年來,在黨中央和中紀委的正確領導下,在各級黨組織以及紀檢監察機關的共同努力下,反腐倡廉的制度建設工作在探索中不斷創新,在管理中日益規范,在發展中逐步深化,呈現出與經濟社會發展同步推進,與黨的建設相得益彰,不斷向縱深領域延伸的基本態勢。

與此同時,反腐敗斗爭依然面臨著諸多新情況新問題,依然形勢嚴峻,仍然具有長期性、復雜性、艱巨性。在相當長的一個時期內,我國反腐敗仍將是成效與問題并存,防治力度不斷加大與腐敗現象易發多發并存,群眾對反腐敗期望值不斷提高與腐敗現象短期內難以完全根治并存的基本態勢。

因此,學習貫徹黨的十七屆四中全會精神,深入實踐落實科學發展觀,不斷深化我們對制度和制度建設規律的認識,以完善懲治和預防腐敗體系為重點,扎實推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭,顯得尤為重要。

一、實踐中的問題:制度未能完全適應反腐敗斗爭的需要

改革開放的航船從三十年前啟動以來,中國經濟社會的各個領域都發生了翻天覆地的變化。相對于近兩百年積貧積弱的中國而言,這種變化是如此的炫目多彩,以至于贏得了海內外人們幾乎眾口一詞的不絕贊美。但是,愈演愈烈的腐敗問題作為社會癌癥、體制毒瘤卻廣為人們所詬病,伴隨改革開放進程的深入而這種批評聲浪鵲起,且始終不絕于耳。三十年來的腐敗現象演變在形態上已由實物形態向貨幣形態轉變,貨幣形態又向虛擬貨幣形態轉變;在領域上由消費資料領域向生產資料領域轉變;在環節上由商品流通環節進入到權力流通環節。與此對應的群眾的不滿反映也從街頭巷議的“拿起筷子吃肉,放下筷子罵娘”發展到接連不斷的群體性抗爭,腐敗問題在不斷磨礪著人們的神經,拷問著我們的體制,影響著社會的和諧穩定。

作為一個依靠最廣大的底層民眾傾身家性命之力支持才在血雨腥風中搏殺取勝、由弱小走向壯大、并以全心全意為人民服務作為自己根本宗旨的政黨,中國共產黨痛徹地體悟到人民群眾高興與否、滿意與否、答應與否、支持與否攸關黨的事業成敗和黨的生死存亡,對腐敗問題的懲治也從上個世紀八十年代的反腐蝕斗爭到了九十年代的反腐敗斗爭再到本世紀初的反腐敗政治任務不斷升級,黨對腐敗問題的認識和重視程度不斷深化。

作為一個完全成熟、有充分執政經驗的執政黨,中國共產黨對黨風廉政建設和反腐敗斗爭規律的認識在反腐倡廉實踐中逐步深化,歷經了被媒體稱之為“運動反腐”、“權力反腐”、“制度反腐”的不同階段,認識到了制度反腐是取得反腐敗斗爭勝利的必然選擇,拿出了一份以教育、制度、監督三位一體建立健全懲治和預防腐敗的實施綱要和行動規劃為代表的制度體系藍圖,交出了一張效果明顯的反腐倡廉制度建設的不俗成績單。

中共十六屆三中全會提出了建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系的目標,從此制度反腐、依法反腐進入快車道。中共十六屆四中全會通過的《關于加強黨的執政能力建設的決定》更進一步指出:“黨越是長期執政,反腐倡廉的任務越艱巨,越要堅定不移地反對腐敗,越要提高拒腐防變的能力。” 黨的十七大報告堅定明確地指出:“中國共產黨的性質和宗旨,決定了黨同各種消極腐敗現象是水火不相容的。堅決懲治和有效預防腐敗,關系人心向背和黨的生死存亡,是黨必須始終抓好的重大政治任務。”此間一大批反腐敗制度陸續出臺,從黨內監督、民主監督、法律監督直至媒體監督、群眾監督,立體式的反腐體系初見雛形。但是,從總體上看,構成體系的文件、法規、法律等制度相對分散,尚未形成協調一致、相互配合的合圍之效,實踐中反腐倡廉的制度建設在許多領域尚未完全形成一個銜接嚴密的制度性體系,主要表現為:

一是制度體系的系統性不足。雖然各方面、各領域、各地區都出臺了不少具體規定,但是整體協同性不夠,沒有一個規整、完善、全面的制度體系安排,結果導致各行其政,各自為戰,甚至導致制度間銜接出現斷檔、空白點。

二是制度規定的可操作性不夠。有些制度只是一些原則性規定,或者政治性宣示,缺少諸如責任主體、實施辦法、步驟、罰則等制度要素;甚至一些制度設計時就沒有充分考慮制度運作環境,結果導致難以在實踐中充分貫徹執行。

三是制度規定的可度量性欠缺。一些制度規定中定性的表述、籠統的要求、中間地帶較多,缺少定性和定量的結合,留下了過度自由裁量的空間,缺少標準化的“計量”“衡量”標準,從而使制度的整體性功能大打折扣。

四是對制度規定的監督檢查缺位。一些制度規定和要求明確而又具體,但是具體落實和監督卻無人或很少有人過問,結果是這些規定就成了人們常說的“寫在紙上、貼在墻上、停留在嘴巴上”隨意搖弋的幌子,或者是用以裝飾的花瓶,嚴重地影響到制度的權威,破壞了制度的剛性。凡此種種,不一而足。

二、理論上的思考:全面、系統、完整、準確地理解制度

早在改革開放初期,中共第二代領導集體的核心鄧小平同志就明確指出,制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。伴隨著改革開放和社會主義現代化進程不斷深入,包括反腐倡廉領域在內的制度建設漸次進入了人們關注的視野,成為人們實踐中高度重視的問題,但是,就總體而言,反腐倡廉的制度建設和制度運行還不能完全適應反腐敗斗爭的需要。究其原因,固然十分復雜,但對預防和懲治腐敗體系中的制度建設理解中存在的認識不夠全面、有偏差,存在的制度至上、制度崇拜、制度萬能、制度設計不完善、制度執行不到位等誤區無疑都是重要原因。

而就當前而言,最重要的原因之一,還在于我們對制度和制度建設的理解認識還不夠全面、系統、完整、準確,以至于我們在制度思考的初始起點上就存有偏差。

一是把制度僅僅理解為一個個具體的規定、規章、守則。殊不知,無論從何種理論與實踐的視角去理解,制度都理應是一個定型化了的規則體系和運作機制,強制性、穩定性、規范性和公共性是其主要特征,它所規范的是一定的社會關系及一定社會關系雙方的社會行為,作出這種規范的主體不是個人,而是社會,體現出的是全社會的意志。因此,制度設計不能“單打一”,不能僅僅理解為具體的規定。英文中與制度意涵相類似的還有一個對應的詞匯叫做system,而該詞翻譯為漢語是更為人們熟知的 “系統”一詞。以我們正在使用的電腦操作系統為例,啟動硬盤中哪怕再微不足道的程序我們都不能輕易把它刪除,否則,輕者就可能造成系統中某項功能缺失,嚴重者就可能導致系統癱瘓無法啟動。這一事例更加明確地告訴了我們,制度是指由若干個相互聯系、相互制約、相互影響的方面構成的有機整體,單項的具體規定是制度構成的一個要素,我們可稱之為制度要素或者制度配件。一輛大卡車大約有一萬五千個零部件構成,這些部件堆放在一起,我們會稱之為汽車配件,而這些部件按照秩序有機組合在一起時,我們才會把它叫做汽車。同理,由若干個相互連接、制約、影響的制度要素構成的有機整體才能構成真正意義上的制度。