我國商業銀行法人機構準入管理問題分析

鄧啟峰 陳太玉

摘要:在現代市場經濟體制中,銀行業作為經營貨幣的特殊行業在社會資源的配置過程中起著重要作用。由于銀行業相對于其他行業而言具有特別顯著的外部性,世界各國普遍對銀行業進行了嚴格管制。本文對我國的銀行業法人機構準入管理現狀和問題進行分析,提出了政策建議。

關鍵詞:商業銀行;準入;審慎

中圖分類號:DF438.1文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)29—0232—02

在現代市場經濟體制中,銀行業作為經營貨幣的特殊行業在社會資源的配置過程中起著重要作用。由于銀行業相對于其他行業而言具有特別顯著的外部性,世界各國普遍對銀行業進行了嚴格管制。我國對商業銀行法人實施較為嚴格的準入管理,但也存在不少問題,降低了社會福利和商業銀行本身的效率。

一、我國對商業銀行法人實施較為嚴格的準入管理

目前,在我國對銀行業進行準入管理是中國銀行業監督管理委員會(以下簡稱“銀監會”)的職責。銀監會在《商業銀行法》和《外資銀行外資金融機構管理條例》等的基礎上,頒發了《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》、《外資金融機構行政許可事項實施辦法》和《農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》等規章制度,對銀行業的市場準入做出具體規定。從這些規章看,我國對銀行市場準入的管理是較為嚴格的。其中城市商業銀行、農村商業銀行、合作銀行和信用聯社的申請人都是原城市信用社和農村信用社。從實際情況看,我國自1996年以來,僅新設一家股份制商業——渤海銀行。浙商銀行、安徽銀行和江蘇銀行等商業銀行都是由城市商業銀行重組而成。

(一)注冊資本金。股份制商業銀行需要10億元;城市商業銀行需要1億元;農村商業銀行需要5000萬元;農村合作銀行需要2000萬元;農村信用合作聯社和村鎮銀行需要300萬元。

(二)發起人資格。股份制商業銀行和城市商業銀行發起人包括:境內金融機構、境外金融機構、境內非金融機構和銀監會認可的其他發起人。1.境內金融機構作為股份制商業銀行法人機構的發起人,應當符合的硬性條件主要有:(1)商業銀行資本充足率不低于8%,非銀行金融機構資本總額不低于加權風險資產總額的10%;(2)權益性投資余額原則上不超過其凈資產的50%(合并會計報表口徑);(3)最近3個會計年度連續盈利。2.境外金融機構作為發起人的條件。主要有:(1)最近1年年末總資產原則上不少于100億美元;(2)銀監會認可的國際評級機構最近2年對其長期信用評級為良好;(3)最近2個會計年度連續盈利;(4)商業銀行資本充足率應達到其注冊地銀行業資本充足率平均水平且不低于8%;非銀行金融機構資本總額不低于加權風險資產總額的10%等。(5)單個境外金融機構作為發起人或戰略投資者向單個中資商業銀行投資入股比例不得超過20%,多個境外金融機構作為發起人或戰略投資者投資入股比例合計不得超過25%。3.境內非金融機構作為發起人的條件。主要有:(1)在工商行政管理部門登記注冊,具有法人資格;(2)具有良好的社會聲譽、誠信記錄和納稅記錄,能按期足額償還金融機構的貸款本金和利息;(3)財務狀況良好,最近3個會計年度連續盈利;(4)年終分配后,凈資產達到全部資產的30%(合并會計報表口徑);(5)除國務院規定的投資公司和控股公司外,權益性投資余額原則上不超過本企業凈資產的50%(合并會計報表口徑);(6)入股資金來源真實合法。

農村金融機構的發起人資格比股份制商業銀行和城市商業銀行有所放松。一是其發起人在境內非金融機構、境內金融機構、境外金融機構和銀監會認可的其他發起人外,增加了自然人。二是境內非金融機構的財務條件從“最近3個會計年度連續盈利”降低到“最近2個會計年度連續盈利”。

(三)其他審慎條件。1.有符合《中華人民共和國公司法》和《中華人民共和國商業銀行法》規定的章程。2.有符合任職資格條件的董事、高級管理人員和熟悉銀行業務的合格從業人員。3.有健全的組織機構和管理制度;4.有與業務經營相適應的營業場所、安全防范措施和其他設施。5.具有良好的公司治理結構;6.具有健全的風險管理體系,能有效控制關聯交易風險;7.地方政府不向銀行投資入股,不干預銀行的日常經營;8.股份制商業銀行發起人股東中應當包括合格的戰略投資者等。

二、當前準入管理制度存在的問題

(一)缺乏統一的銀行市場準入制度。主要表現為:人為地分立中資銀行和外資銀行的市場準入規定,立法上仍沿用過去對中、外資銀行區別對待的做法,要么對中資銀行更優惠,要么對外資銀行更優惠,從而造成二者在準入方面事實上的不平等。對中資銀行的準入規定也不統一,有些是專門針對國有銀行,有些只適用于股份制銀行,對城鄉信用社也有一些特殊規定,從而又造成了中資銀行之間的標準不一。以上準入制度的安排反映了當前我國金融立法仍保持了以往的思維慣性,缺乏市場主體平等的立法價值取向。這種人為的割裂直接導致了法律規定之間銜接的困難,并容易出現矛盾,同時又增加了執行的難度以及今后進一步完善相關準入制度的成本。

(二)監管部門審批享有巨大的自由裁量權。盡管監管部門對銀行設立規定了具體的準入條件。但從實際操作來看,并不是滿足這些條件就可以設立銀行的。一家新銀行的設立關鍵在于監管部門的審批。監管部門是否批準設立新銀行不僅考慮申請人是否達到法律法規的具體條件,更重要的是考慮是否有利于我國的經濟發展,是否有利于我國的金融穩定。這種做法雖然在一定程度上保障了銀行業的特許經營價值,有利于防范道德風險,但卻形成了商業銀行業中的高度壟斷的市場結構。這種高度壟斷的市場結構既會對社會福利產生不利的影響,也會對商業銀行自身的效率產生不利的影響。通過對我國2006-2008年上市銀行效率的分析,三年來我國上市銀行的技術效率和純技術效率均呈下降趨勢,這說明我國上市銀行的經營管理能力沒有得到顯著提高,反而有所下降。同時技術效率下降幅度大于純技術效率,說明規模不經濟是技術效率下降的主要原因①。我國主要商業銀行的規模不經濟,充分說明了競爭不足的惡果。

(三)高管人員的準入條件設置不符合實際。在人員準人方面,強調高管人員的學歷、行業工作年限、專業技術職稱等,但對其是否管理過類似的銀行、是否懂得經營、工作業績如何、個人品行等則缺乏相應考慮,而這點對新銀行的負責人而言又尤為重要。

(四)對外資銀行的準入規制存在不足。主要表現在我國外資銀行市場準入實體性和程序性法律規制欠缺。一是外資銀行市場準入形式規制僵化,規定的準入形式較少,不利于適應形勢變化的需要;二是對銀監會的審查與拒絕機制的規定過于簡單,可操作性不強;三是雙重許可和對母國監管要求的不足;四是外資銀行的業務范圍要大于我國《商業銀行法》所規定的國內銀行業務范圍。使得外資銀行享有比國內銀行更加優惠的待遇。

(五)民營銀行準入仍然存在法律障礙。目前,我國發展民營銀行已初具法律、政策基礎,如《商業銀行法》和《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》等均消除了設立民營銀行限制性或歧視性的法規,但要真正實現對民營銀行的準入和開放,現實中仍存在不少障礙:一是市場準入法規的缺失。在我國至今尚未健全完善的民營銀行市場準入機制,且相關的法規政策也過于原則性和不完整。二是高級管理人員選任難。目前我國銀行法律規定銀行高級管理人員由銀監部門審查任職資格,這一規定無疑對民營銀行的經營自主權構成較大的影響,從真正意義上民營銀行“民營化”充分實現上來講,也是一種阻礙。

三、政策建議

(一)仿效歐美國家對新設銀行采取“準則主義”原則。所謂準則主義,是指設立銀行只要符合法律規定的條件,就可以申請注冊。

(二)允許自然人作為銀行發起人,取消對自然人和境內非金融機構投資入股銀行業的比例限制。只要符合審慎條件,監管部門就可以允許自然人和境內非金融機構作為主發起人。

(三)修改銀行業高級管理人員任職資格條件。一方面要強調工作經歷、經驗、職業操守和聲譽因素,放寬學歷、年限等限制。另一方面要對“是否存在關聯關系、是否存在兼職兼任關系等”,改為個人承諾申明制度,即由擬任人對相關情況進行書面承諾,監管部門保留事后否決權,一旦發現虛假承諾即取消任職資格。

(四)要完善《破產法》、建立商業銀行的存款保險制度。存款保險制度不但可以保護存款人的利益,而且還有助于商業銀行的監管機構對有問題的商業銀行采取及時有效的干預措施,防范被保險的商業銀行的道德風險行為。存款保險公司應根據商業銀行的資產質量確定存款保險金的比率。同時,存款保險公司作為商業銀行監管體系中一個重要環節,可以加強對商業銀行的監管。

注釋:

①鄧啟峰、藍文興、陳太玉,“我國上市銀行效率的實證分析:2006-2008年”,《河北金融》2009(7)。

參考文獻:

[1]陳穎.商業銀行市場準日與退出問題研究[M].北京:中國人民大學出版社,2007.

[2]樓文龍.“中小商業銀行市場準入管理的改革探索與思考”[J].《中國金融》,2008,(8).

(責任編輯/彭巍)