《可再生能源法》監管機制存在的問題及對策

王利軍

摘要:建立與完善《可再生能源法》的監管機制是其順利實施的有力保證。我國的監管機制是由國家權力機關、行政部門和社會三方面構成。目前,監管過程中普遍存在責任不清,監管不力及缺乏公眾參與等問題。今后應從完善監管體制、增加政府決策透明度、提高公眾參與的廣度與深度等方面加強對《可再生能源法》的監管。

關鍵詞:可再生能源;《可再生能源法》;監管機制

中圖分類號:D92文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)29—0011—02

能源是經濟和社會發展的重要基礎。近兩年國際市場原油價格的暴漲與暴跌帶給世人的恐慌便是最好的證明。隨著經濟發展和能源需求的增長,大量使用化石燃料所造成的世界范圍內資源短缺、環境污染及全球變化等一系列資源環境問題日益突出。我國正處在工業化和城鎮化加快發展的階段,能源和環境已越來越成為經濟和社會發展的制約因素。大力開發利用清潔的可再生能源資源,并使之走上法制化的軌道,以減少對化石能源的依賴,減輕環境污染,遏止全球氣候變化,已成為世界各國的共識,更是我國全面落實科學發展觀的重大戰略抉擇。

《可再生能源法》明確了可再生能源發展的法律地位、基本制度和政策框架,將可再生能源作為能源優先發展行業,從而為可再生能源的開發利用制定了法律框架。并構建了五項基本制度,即總量目標制度、強制上網制度、分類電價制度、費用分攤制度和專項資金制度。《可再生能源法》在實施三年多時間里,對可再生能源的開發利用起到了巨大的推動作用。它的立法過程就是對可再生能源發展重要性認識的深化過程和宣傳過程。從此,我國可再生能源發展的法律環境和政策環境明顯改善,全社會投資可再生能源的積極性空前高漲,使可再生能源產業加快了發展,規模迅速擴大。同時在實施過程中也暴露出一些問題。其中,如何建立和強化《可再生能源法》有效監管機制,以確保其能夠有效實施,成為當前亟待解決的問題之一。

一、《可再生能源法》監管機制的構成

我國目前已初步建立了一個由國家權力機關監管、行政部門實施和監管、社會實施和監管三方面構成的《可再生能源法》實施和監管體系[1]。

(一)國家權力機關監管

各級人大常委會和有關專門委員會可以通過對《可再生能源法》執法檢查、聽取政府部門匯報、專題調研等方式,跟蹤檢查法律實施情況,督促有關行政部門有效實施《可再生能源法》。目前全國人大環資委以及地方人大的負責環境資源和財經工作的專門委員會負責與該法有關的檢查監管工作。

(二)行政部門實施和監管

目前國家和地方發改委是可再生能源法的主要法律實施部門,同時財政、科技、技術監管等部門分別按照法律和行政職責,行使一定的法律實施職能。具體分工如下:

1.綜合管理機構和部門。主要包括國家能源領導小組及其辦公室、國家發展和改革委員會下屬能源局、財政部、科技部等。

2.專業管理部門。農業部、建設部、國家環保總局、國家質量監管檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會(中華人民共和國國家標準化管理局)、國家林業局、中國氣象局等。

3.獨立監管機構。國家電力監管委員會等。

(三)社會實施與監管

隨著公民法律意識的逐步提高,民間組織越來越成為《可再生能源法》實施的重要監管力量。在一些關注環保和能源的民間組織,包括企業協會和環境民間組織中,有一些對可再生能源開發利用給予很大關注,一方面對風電、太陽能利用和生物質能利用給予積極支持;另一方面對水電快速開發所帶來的生態破壞給予高度關注,推動社會各界參與有關政策、規劃的制定。目前這些關注可再生能源的主要是三個方面的組織:一是代表可再生能源產業的協會和團體,包括全國工商聯、資源綜合利用協會可再生能源專業委員會等;二是有關可再生能源的學術團體和組織,包括可再生能源學會、環境科學學會等;三是民間環保組織,通常都有有關可再生能源方面的專項活動。另外,國際環保組織對我國可再生能源開發利用也發揮了重要的推動作用[2]。

二、《可再生能源法》法律監管實施存在的問題

(一)國家權力機關監管存在的問題

國家發改委的不同司局分別擔負有關可再生能源規劃、項目審批、能源調配、價格和產業發展的職能;財政部負責有關預算和專項資金安排;科技部負責有關重大科技項目和示范,電監會負責可再生能源電力市場監管。但沒有一個部門能夠對可再生能源的資源普查、規劃,重大科技研究、技術示范和推廣及可再生能源產業發展、項目審批、價格制定等事項進行有效統籌、監管和協調。規劃、政策制定和項目決策缺乏公開透明性也是造成《可再生能源法》統一監管不力的主要原因之一。

(二)行政部門實施和監管存在的問題

1.體制存在的問題。從國家和地方各級政府有關能源管理方面的機構設置和人員配備情況來看,其主要職能是規劃編制、產業指導、項目審批和價格監管,并不具備對各項可再生能源開發利用活動依法進行監管管理(包括信息收集、行政檢查和處罰等)的有效行政能力。職能過窄、過寬,相互交叉,責任不清是《可再生能源法》監管中普遍存在的問題。從而影響了對可再生能源從資源開發、加工轉換、市場銷售的整個復雜體系適當進行有效的監管管理。

另外,對負責實施《可再生能源法》的行政部門的執行情況缺乏明確的、規范化的報告評價制度。包括誰負責報告、向誰報告,報告是否向社會公布等。由于缺乏規范化的報告評價制度,有關《可再生能源法》實施情況得不到及時全面的了解。

2.規劃、政策存在的問題。目前,我國還沒有建立起實施《可再生能源法》的一系列公開透明行為規范。在確定可再生能源總量目標、發展規劃、制定價格、項目審批和舉辦項目招標等活動中,公開、公正、公平的原則還沒有很好地體現,事前公開征求意見,事后及時公布有關決定,公開報告有關工作的進展情況等在實際工作中還存在一定的差距。同時可再生能源總量發展目標和規劃同配套措施及其實施是脫節的,國務院和地方人民政府能源管理部門在指導和推進規劃中的職責并不明確,配套政策措施是否到位和能否實施也沒有明確的答案。這樣,就造成一些地區和企業盲目鋪攤子、上項目,只追求數量,而忽視發展的質量。如一些發電集團只追求增加風電裝機容量,對風能資源、風電場可供利用的土地、機組質量考慮不夠,風電場完成裝機容量指標后,出現比預期少發電甚至不發電的現象。生物質發電方面也存在類似問題。這種畸形發展不僅阻礙了可再生能源行業的健康發展,也最終影響《可再生能源法》的落實與實施。

(三)社會實施和監管方面存在的主要問題

1.政府信息、決策透明度不夠。《可再生能源法》在社會實施和監督方面還存在政府的信息、決策不夠公開透明等問題。如有關可再生能源規劃和政策在制定中就缺乏公開透明性,公眾和民間社團難以及時掌握信息。

2.公眾參與不夠。公眾和民間團體也缺乏參與政府決策的正式渠道,如有關可再生能源政策和規劃缺乏公開征求相關利益方的正式制度和程序。政府部門和公眾對民間組織不夠了解,對民間組織的發展缺乏熱情和支持。

3.社會法律救助不夠。公眾對行政部門違法或者不作為的行為,尚缺乏有效的法律救濟途徑。如對發改委不及時審批項目,電網公司阻撓可再生能源發電企業上網,雖然法律授權電監會可以處罰,但監管部門不作為,也沒有有效的獨立社會力量制約它們。

4.民間組織發育不夠。民間組織普遍面臨著經費不足的壓力和挑戰,據中華環保聯合會的調查,76.1%的環保民間組織沒有固定經費來源。民間團體專業性人才匱乏,工作基礎薄弱,除個別有專業調查研究項目的團體外,大多數團體參與政策、規劃制定和實施社會監管的能力不足,成效不高。

三、完善《可再生能源法》監管的對策

(一)完善國家權力機關監管

提高《可再生能源法》的監管能力,必須健全“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體制。一是強化“國家監察”。加大國家對地方政府及有關部門執行《可再生能源法》的監察力度;督促檢查落實中的突出問題。強化國家行政主管部門《可再生能源法》監察機構建設。二是加強“地方監管”。地方政府對本轄區《可再生能源法》的落實負責;并監管下一級政府和有關部門落實情況,查處重點單位違法行為。三是明確“單位負責”。各類法人和其他組織負責解決自身的可再生能源的開發利用問題,并在一定范圍內承擔相應的污染治理和生態恢復責任[3]。

(二)完善行政部門實施和監管

1.完善監管機制。一是完善行政部門實施和監管協調機制。《可再生能源法》的監管職能分散在各部門,必須堅持環保部門統一協調、統一監管,有關部門分工負責,對監管中重大問題要充分論證,廣泛聽取各方面意見,不斷完善綜合執法能力與協調機制。二是完善考核機制。推行和完善地方政府對《可再生能源法》落實情況的考核,納入黨政領導干部實績考核內容,作為干部選拔升遷的依據,落實領導干部責任追究制度。三是完善監管機制。強化各級人大監管,監察機關行政監察。加強輿論監管,完善公眾舉報制度,實施重點企業生產行為定期公布制度。四是完善工作機制。繼續推動和組織部門聯合執法,完善執法部門信息通報、聯合辦案、案件移交移送等制度。完善政務公開,落實群眾知情權、參與權,實行“陽光執法”。

2.加強隊伍建設。縣級以上人民政府應設立專門的《可再生能源法》監管機構,配備必要的執法人員,將監察人員納入公務員管理,明確執法地位,嚴格崗位標準,加強人員培訓,提高人員素質,強化內部稽查,規范執法行為,增強環境執法能力。

3.完善社會實施和監管。建立和完善有關規劃編制、項目審批、價格制定等方面的政府信息公開制度,確保社會各方能夠及時了解政府決策信息。同時,應建立定期的可再生能源法實施情況評估和報告制度,由省級以上能源綜合管理部門定期向同級人大常委會或者政府報告可再生能源法實施情況,并向社會公布。

借鑒國際范例和我們自己已有的經驗,公眾參與和社會監管可以起到了積極作用。有關組織積極參與可再生能源法律、配套法規、技術規范和規劃的研究論證,參加可再生能源的宣傳教育活動和一些項目的組織實施,為有關法律、政策和規劃出臺及實施作出重要貢獻[4]。

參考文獻:

[1]王仲穎,李俊峰等.中國可再生能源產業發展報告[R].2007:33-36.

[2]北京東方環境研究院等.中國可再生能源法實施回顧與評價總報告[R].2007:12-16.

[3]黃錫生,曹飛.中國環境監管模式的反思與重構.[J].法制經緯,Vol.414/2009.2B:36-38.

[4]鄧智明.新公共管理理論在環境保護中的應用[J].環境保護,2002(11):6.

(責任編輯/石銀)