中國轉型期政府決策偏差的防范對策

賈利敏 許長玲

摘要:政府決策是實現政府職能的重要手段,政府決策質量的高低直接影響到政府的社會治理能力和人民的切身利益。轉型期中國社會錯綜復雜的環境增加了政府決策的難度,構建決策的風險預警機制,實行追蹤決策并構建決策反饋糾偏機制既能把部分決策偏差消滅于隱患中,又能使偏差得到及時的糾正,同時完善決策偏差的責任追究制能從剛性的制度方面來減少偏差的產生。

關鍵詞:決策偏差;反饋糾偏;責任追究

中圖分類號:D616文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)29—0028—02

目前我國社會正處于體制轉型和結構轉型的階段,在這樣一個全面加速的社會轉型期,舊的秩序和規范正在被打破,新的秩序和規范還沒有及時建立起來,這就為政府的決策偏差的產生提供了可能性,增加了政府的決策難度。中國的改革開放已經走過了30個年頭,這其中既有正確的決策帶來的可喜成績,同時也看到了政府決策偏差的弊端對經濟和社會發展的制約。研究轉型期的政府決策偏差問題,采取具體的預防措施來減少轉型期的決策偏差的產生,進而提高決策的科學化、民主化和法制化程度,實現政府決策的初衷。

一、中國轉型期及政府決策偏差的概念界定

轉型,英語為“transition”,具有轉變、變化、過渡等意思。“所謂轉型主要是指由一種形態向另一種形態的轉換。它本來是一個生物學范疇,原意指“微生物細胞之間裸露的脫氧核糖酸的形式轉移遺傳物質的過程”。[1]以后被社會學廣泛使用,指社會變遷。但是關于“社會轉型”的概念并沒有一個統一的界定。本文指的“社會轉型”主要是1978年以后的這段時間的,它以工業化作為社會轉型的主要標志。傳統社會以農業為基礎,而現代社會是以工業為基礎的。1978年12月我國召開了中國共產黨十一屆三中全會,實現了工作重心的轉移,制定了改革開放的政策,確定了經濟上對內搞活,對外開放的發展模式。中國的社會轉型不能等同于經濟轉型,當前中國的各種現象都帶有轉型的特點,比如說價值觀念、生活方式、社會的利益結構等等,單純的從一方面來界定社會轉型是片面的,不全面的。

政府決策偏差是指作為政府決策者的個人或集團在一定歷史條件下,為實現一定目標,在決策時由于主客觀原因而導致的實際狀況對理想目標的偏離與誤差。轉型期的政府決策偏差也呈現出了特定歷史時期的特殊性。轉型期的政府決策大多是無先例可循,具有探索性和試驗性;轉型期決策出偏的原因呈現也多樣化和復雜性的特點,既有決策者的個人因素也有深層的決策體制的原因和決策環境的不確定;同時決策偏差的評判也具有模糊性。

二、轉型期政府決策偏差的防范對策

(一)轉型期政府決策偏差的防范

1.建立決策風險預警機制來消除產生偏差的隱患

政府決策偏差在沒有產生之前,就會表露出某些前兆,預警機制地構建就能敏感而有效地對這些前兆作出反應。偏差預警機制的構建比單純的等偏差產生的解決顯得更加重要。因為如果能夠把產生偏差的各種隱患消滅于萌芽之中,則均衡的社會秩序能夠得以有效保障,我們也可以節約大量的人力、物力和財力。我國目前正經歷著“經濟轉軌”、“社會轉型”的關鍵時期,在這種“非穩定”、“非常規”時期,中國的改革力度不斷加大,改革繼續向縱深發展的同時也暴露出各種深層次的矛盾。這些矛盾成為引發決策偏差的各種因素。在這種時代背景下,只有建立敏感而有效的預警機制才能把偏差消滅于隱患之中。

2.實行追蹤決策并構建決策反饋糾偏機制

再科學的決策方案,面臨決策實施時所處的不確定性的決策環境,也無人能保證決策實施的結果就一定能沿著決策方案的設計毫無偏差。決策方案的確立無法取代決策的實施。這就需要我們在決策的全過程中注重信息的反饋,及時發現反常情況,并調整和修正決策方案,使決策方案在實施的過程中即使發生了小距離的偏離,經過調整后也能繼續沿著正確的目標執行,仍然能取得預期的效果。

(1)建立決策的反饋機制,實行追蹤決策。信息是現代行政決策的基礎,現代行政決策中的每一個環節與步驟都離不開信息。信息的反饋是實行追蹤決策的重要條件。反饋的信息是為追蹤決策而服務的。“追蹤決策是指當原決策的實施表明將危及決策目標的實現和問題的解決時,對決策方案或目標所進行的一些修正性再決策。”[2]根據不同的情況,我們應該采取不同的追蹤決策方法。在追蹤決策的過程中,首先,應該從回溯分析開始,回溯分析能從頭開始梳理每一個經歷過的環節,回顧每一個環節所出現的問題。這樣就避免了決策者的主觀臆斷,決策者可能從自已的主觀思想出發只分析他認幾個明顯的原因,而忽略了某一環節的問題。回溯分析能幫助決策者客觀的、實事求是的分析每一個環節出現的問題。其次,是非零起點的特征要求決策者迅速作出決策。追蹤決策不再是原來最初方案的起點,而是在決策方案已經付諸于實施了一段時間,并且對周圍的環境發生了一定的影響作用。這就要求決策者不能再拖延時間,應該當機立斷的作出決策,否則會離最初的零點越來越遠。最后,在追蹤決策過程中還要注意到再決策所影響到的不同社會成員的心理效應。在進行追蹤決策的過程中要考慮到不同層次群體的不同反應,鼓勵大家參與決策,達到最優化的協商。

(2)構建決策的糾偏機制。首先,建立反證機制,進行不可行性論證。在現實的決策過程中,決策方法偏重于“可行”論證,忽視了不可行性分析,這就影響了“決策科學化民主化”的實現。可行性論證不等于可行論證,可行性論證既包括可行論證,也包括不可行論證,而不是可行論證的一邊倒。“決策的非可行性論證”即決策的逆向思維論證,或稱為“逆向決策方法”。[3]它是找出決策方案的漏洞和癥結,并且把這些漏洞和癥結放大,假設出可能產生的種種不良后果或造成的巨大損失,從而引起決策者的高度重視,進而提出積極的對策。必須把“不可行性論證”納入到政府決策的程序中來,用剛性的法律制度來約束政府的決策行為。同時要建立相對獨立的“不可行性論證”機構,保證它們的獨立性,這些社會團體應該獨立于政府系統之外,不受政府權力的威懾。其次,建立和完善質詢機制。質詢機制是對決策的內容方案提出質疑和詢問,質詢的主體是廣泛的,包括各級人大代表、政協委員、民主黨派人士及普通群眾等人。質詢的形式是多渠道的,可以舉行專門的質詢會,也可以采取聽證質詢會的形式。質詢的過程是一個集思廣益的過程,切忌流于形式化。質詢也是決策監督的一種形式,我國人民代表大會及其常務委員會是最高的權力機關,它所實施的監督應該具有權威性,但事實上它的監督并沒有起到真正的威懾作用,監督的真實果效并沒有達到。政協或民主黨派或群眾的監督更是流于形式化。所以要使質詢機制的作用真正發揮,就應確保各社會群體的質詢結果能落實到實處,保證質詢的結果能公開透明,并且及時地反饋到決策中心,決策中心根據被質詢的問題排查漏洞和疏忽,進而調整和完善決策方案,減少決策偏差的產生。

(二)轉型期政府決策偏差的責任追究

以上筆者提出了政府決策偏差防范的具體措施,但是一旦偏差出現了,并且對社會造成了嚴重的惡劣影響,這樣我們就應該對政府決策偏差的產生進行責任追究,防止以后同樣的偏差再次出現。“責任追究制是指特定的問責主體針對公共責任承擔者的職責和義務的履行情況而實施的并要求其承擔否定性結果的一種規范。”[4]改革開放三十年我們取得了巨大的成就,同時也看到了決策偏差給中國帶來的巨大損失,面對這些決策偏差,政府應該建立責任追究制度,具體從如下幾點著手。

1.決策偏差責任追究法律化、制度化

道德對行政官員的約束屬于內心自律,其效果是有限的。真正的問責不僅需要官員內心的道德自律,而且需要法律制度的剛性的強制約束。目前關于決策偏差問責制的法律條文在我國確實存在,但是沒有制定一個全國性的專門的行政問責法規,只是散見于一些法律文件中,針對性不強。應該盡快制定一部全國性的《行政問責法》,用法律的形式規定行政問責的主體、范圍、方式、程序,用法律的強制約束力來推進問責的實踐。中國的決策偏差問責的主體主要集中于上級行政機關的權力問責,統一的問責法的出臺促進了決策偏差問責由傳統的權力問責向制度問責的過渡。

2.提高引咎辭職的威懾力,對“問題”官員的復出進行嚴格規范

“咎”的意思是過失,引咎辭職是行政問責的一部分,但不能與行政問責等同,中國古代早就有此項制度。中央于2002年頒布實施的《黨政領導干部選拔任用工作條例》第59條是這樣表述的:“引咎辭職,是指黨政領導干部因工作嚴重失誤、失職等重大損失或者惡劣影響,或者對重大事故負有重要領導責任,不宜再擔任現職,由本人主動提出辭去現任領導職務。”引咎辭職本身是官員個人的一種自覺行為,可在現實政治生活中,大多數的引咎辭職者都是為了逃避法律的制裁和承擔相應的法律責任而做出的這種行為選擇,把引咎辭職當作自身的“保護傘”。為了提高引咎辭職的威懾力,對問題官員的復出實行嚴格規范,既要防止把問題官員一棍打死,也要防止僅僅把引咎辭職當作給群眾的做秀。運用合理的程序和嚴格的考核機制加強對問題官員的跟蹤考核,根據他們的工作表現,如果他們在工作的實踐中能重新贏得社會的肯定,在信息公開透明的前提下,保證官員既能上能下又能下能上。

3.改變人大代表的不合理結構,使人大對決策偏差的監督落實到實處

決策偏差的問責要想達到真實的果效,既需要同體間的問責,也需要人大等機關的異體問責。人大作為我國最高的權力機關,是最具有權威性的機關。但是人大對決策偏差的監督并沒有落實到實處,我國的問責主體仍然是行政機關。我國人大代表的產生本身缺少代表性。人民的想法無法通過人大代表得到體現。要充分發揮人大代表的監督作用,需要用法律的手段規定人大的監督手段的多樣性,使人大的質詢權、罷免權等職能得到有效發揮。人大代表的產生也需要調整,用公民直接選舉的方式選出公民心中的理想代表,這些代表能真正地代表公民來實行決策偏差的問責。從而使人大的監督落實到實處,而不是流于形式化。

參考文獻:

[1]賀善侃.當代中國轉型期社會形態研究[M].上海:學林出版社,2003:26.

[2]劉士義,劉樹信.行政決策學與應用[M].北京:氣象出版社,1992:212.

[3]寧騷.公共政策學[M].北京:高等教育出版社,2003:345.

[4]周亞越.行政問責制研究[M]北京:中國檢察出版社,2006:33.

(責任編輯/肖莉虹)