我國地方政府治理理論研究評析

羅 遠

摘要:地方政府治理在我國學術界是一個較新的概念,其發展與地方治理的發展過程一脈相承、緊密相聯。本文簡要梳理了我國地方政府治理研究的國外根源,理論的引進、傳播與形成過程,對我國當下地方政府治理研究現狀作了簡要的評析。

關鍵詞:地方政府治理;地方治理;評析

中圖分類號:D67文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)29—0039—04

當代意義的地方政府治理是一個新興理論,其產生與地方治理有著千絲萬縷的關系,伴隨著地方政府治理的實踐而產生。總的來說,“治理”先于“地方政府治理”產生,其實踐又先于其理論的產生。國外稱“Local Governance”,漢語一般譯為“地方治理”,而我國關于“地方治理”的研究,也有學者用“地方政府治理”的提法,所以許多學者會把“地方治理”等同于“地方政府治理”。筆者通過研究認為,“地方治理”與“地方政府治理”應所區別,而它們的清楚區分有利于兩者相關理論的研究。不過在研究“地方政府治理”的形成時,鑒于中外語境的區別,國外談及“地方政府治理”,本身等同“地方治理”;而在區分兩者概念上,國內目前還未形成統一認識。因此本文在談及“地方政府治理”的形成過程,會涉及“地方治理”。

一、地方政府治理理論的國外根源

當代地方治理的實踐最早可以追溯到20世紀七八十年代英國撒切爾夫人對地方政府的激進式改革。這一場“反國家主義”改革強調管理主義、私有化以及國家趨向市場和社會分權,以彌補傳統官僚制的不足,動搖了傳統的行政管理模式。此后此改革思路在西方各國廣泛傳播,地方治理相關研究隨之出現,并受到一些國際組織的重視。

早在1992年,世界銀行就已做出《治理與發展》年度報告,將當代治理模式和善治目標作為推動人類社會可持續發展和提高人力資本能力的重要發展途徑。在其資助的多項研究報告中,專家們對亞非拉國家地方治理與社會發展之間的關系進行了多方面研究,公布了《撒哈拉以南的非洲:從危機到可持續增長》、《撒哈拉以南非洲政策分析和經濟管理中能力構建框架》等文件,也對治理與善治的內涵、外延與特征進行了深入的分析、論證,提供了合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效等被作為衡量一國善治水平的原則性標準。

1996年后,聯合國開發署下設的管理發展與治理局和聯合國資本發展基金會等機構,將地方治理模式作為一項重要的研究課題,相繼公布了《人類可持續發展的治理、管理的發展與治理的分工》、《地方治理:地方治理中的創新性政策與實踐》、《分權化改革的時間》、《亞洲公民資格和公民參與評估》、《聯合國以地方治理減緩貧困框架》等一系列研究報告,并不斷在自己的官方網站上進行更新。聯合國機構設立了地方治理部,他們尤其重視在發展中國家推行地方治理模式的研究,資助學術組織和學者進行相關的實地的調研。

20世紀末,地方治理在經合組織(OECD)先后啟動了“民主治理”、“治理網絡組織體系與地方發展”,以及“治理:為可持續發展”等重大理論課題的研究。OECD所屬國家的學者們也熱衷于本國地方治理發展狀況的描述和進程分析,注重跨國性的比較研究,致力于地方公共政策領域相關治理案例的提取與深度思考,出版了大量的學術著作。多次OECD年會上,地方治理都是核心議題和討論焦點。

1990年,以英國紐卡斯爾大學R.羅茲教授為首的英國各大學的知名教授組成地方治理指導委員會,專門從事地方治理的課題研究,出版了大量的學術專著,其中最著名的是《英國地方治理的新政治》、《英國地方治理的新管理》。1991年,美國德克薩斯大學奧斯丁學院建立的地方治理國際研究中心,聚集了一批來自世界各地的研究地方治理的人才,每年召開一次國際性年會。印第安納大學的公共與環境事務學院也將地方治理作為一個重要的研究領域。

二、中國地方政府治理理論的引進、傳播與形成

“地方治理”的概念可追溯到1999年,英國的卡洛林·安德魯和邁克·戈登史密斯的一篇1998年載于《國際政治科學評論》的《從地方政府管理到地方治理》[1],由周紅云教授翻譯刊于1999年《馬克思主義與現實》第5期,后被俞可平教授匯編在專門收錄西方治理理論的《治理與善治》中。在此之前雖偶有提及地方治理的文章,但并非作為題目或者關鍵詞出現,而“地方治理”在含義上與現在所提有著天壤之別。

隨著“治理理論”盛行,《從地方政府管理到地方治理》譯文被發表以后,“地方治理”逐漸作為關鍵詞或被用于論文題目出現。但1999年到2003年間,研究還沒深入,只有屈指可數的幾篇文章,論文不外乎三種情況:①直接翻譯外國的有關地方治理的文獻或者對國外地方治理情況的介紹,如《從地方政府管理到地方治理》;周子平翻譯加拿大政治學協會主席羅杰·基賓斯的《地方治理與聯邦政治體制》[2];顏廷銳介紹了法國從中央集權治理走向地方分權治理,從地方分權治理走向自主治理的過程。[3]②介紹“地方治理”的相關基礎理論。張孝芳為治理理論提供了具有借鑒意義的理論框架和分析范式。[4]孫柏瑛教授介紹了“地方治理”在西方國家,特別是發達國家的出現與發展過程[5];也介紹了地方治理的基本邏輯和運作工具[6]。③直接把“治理理論”應用于我國農村問題,形成中國特色農村地方治理理論。這主要有張建國的一系列文章[7],他的文章普遍認為,擴大基層民主,實行村民自治,對于促進成都農村新世紀發展具有重大現實意義。另外楊慶東教授認為農村治理問題始終是我國政府管理的基本問題。他圍繞農村市場化趨向的改革,呼喚基層政府行為方式變更[8]。

我國地方治理的基本理論,在2004年孫柏瑛教授編著的《當代地方治理——面向21世紀的挑戰》[9]才首次得到系統的介紹。序中周志忍教授強調“我國對治理問題的學術研究起步較晚,目前還沒有超越概念、理論的介紹和引進階段。”孫柏瑛教授也強調當時還沒有學者專門使用‘地方治理概念來描述、研究中國的地方制度和地方組織改革狀況”,有的只是一些與“地方治理”相關問題的研究,并按研究途徑劃分五類:①以鄧正來、何增科等學者為代表的國家與“公民社會”關系理論研究途徑。②以謝慶奎教授為代表的“地方政府”制度改革研究。③以徐勇、范瑜、賀雪峰等通過大量的直接觀察、訪談和典型個案分析,描述了我國村民選舉過程、公民自主意識加強以及村民自主存在的體制性約束等。④以俞可平、楊雪冬等學者為代表的“治理理論”和多層治理結構的研究途徑。⑤以薄貴利、王紹光、林尚立、平新喬、馬駿、寇鐵軍等學者為代表的“中央與地方關系”或“政府間關系”的研究途徑。此書的出版對地方治理理論的研究邁出關鍵一步。

此后,我國關于“地方治理”研究出現了一些階段性的成果:如楊雪冬等聚焦立法聽證的法律依據,利益表達和公民參與、立法聽證的技術安排,立法聽證面臨的挑戰以及國外的立法聽證等關鍵問題,明確指出立法聽證深入發展的方向[10]。何增科、高新軍、楊雪冬、賴海榕聯合編著,分析了中國實行村民委員會直選后農村的治理變遷、治理轉型和制度創新,對鄉鎮一級競爭性選舉的產生、發展及原因進行了實證性的分析,研究了實行村民自治和稅費改革后鄉鎮黨政所面臨的困難、挑戰并提出了解決對策[11]。尹冬華對當時中國地方政府治理研究狀況作了一番梳理,整理出的文集分為七部分:治理基礎、鄉村治理、社區治理、調查研究、創新案例、域外經驗和善治建議。該書各個作者,除了地方治理的權威學者之外,也有具有豐富實踐經驗和理論素養的官員,我們可見,此時的地方治理理論已開始受到了地方政府官員的關注,被注入了許多的實踐方面的新鮮血液。[12]

三、我國地方政府治理研究評析

之后地方治理的研究像雨后春筍一般在中國展開。地方治理研究興起表現為兩個方面:在學術刊物中,以“地方治理”為題的論文數量明顯增加;在學術論著方面,不再只有一些關于“地方治理”研究的匯集,更多的出現的是從各個角度對地方治理進行深入探討的專著。學者們運用政治學、公共行政學、社會學、經濟學的知識,從社區治理、參與式治理、社會網絡治理模式、地方治理制度經濟分析、信任與社會資本、政府間關系、地方治理工具等多個角度,對地方治理問題進行研究。

在地方治理理論研究的過程中,由于理論研究的深入與細化,逐漸出現“地方政府治理”的提法, 但目前學界對“地方治理”與“地方政府治理”二者鮮有進行明確的區分,或將“地方政府治理”等同于“地方治理”,如李超和安建增在《論我國地方政府治理模式的選擇及其對策》[13]以及李靜和蔣麗蕾在《治理理論與我國地方政府治理模式初探》[14]中論述“地方政府治理”的概念時就直接引用孫柏瑛教授對“地方治理”的界定。也有持不同看法,認為要區分兩者概念的學者。馬運瑞教授認為“中國政府治理的定義應該是在中國共產黨中央委員會的領導之下,國家立法、行政以及施法機關緊密配合,高舉依憲治國的大旗,以市場經濟為基礎,大力發展和規范公民社會,選擇科學的治國工具,確定正確的治國目標,采取有力管理措施,正確認識和處理政府與市場、政府與社會和政府與公民關系,構建社會主義和諧社會的過程。”[15]很明顯,馬運瑞教授的定義里的“政府治理”有別于傳統“政府管理”的概念,他仍把政府作為“政府治理”的主體,同時引入“市場”、“社會”與“公民”等治理主體,在很大程度上提升并凸顯“市場”、“社會”與“公民”等治理主體的作用。曹劍光認為,“實際上‘地方治理的范疇更大些,主體還包括除地方政府外的第三部門、私人組織等,強調多主體的合作對地方公共事務的治理;而‘地方政府治理主要指在治理理論的指導下地方政府如何通過分權,重組等改革提高能力以適應全球化等不確定因素的挑戰,如何促進公民參與,如何促進多中心網絡的建立、發展,如何在多中心合作中起到核心作用,以更好處理地方公共事務,促進整個地方治理的發展的過程?！盵16]在我國目前主要以地方政府為治理中心的制度之下,區分“地方政府治理”與“地方治理”,凸顯以地方政府為治理中心在實際上更具有實踐意義。

由于地方治理與地方政府治理之間復雜的關系,當下的研究大致可以分為以下幾種:

一是關于地方各利益關系群體的研究。地方治理和地方政府治理理論中最為突出的一點就是要打破“單中心”的權威模式和構建“多中心”的地方治理結構,而這也是兩者最根本的區別。主要有三個方面:①在地方中如何充分發揮政府這個治理中心和治理主導的作用,這是屬于地方政府治理理論的范疇,也屬于廣義的地方治理理論的范疇。張勇認為在地方政府治理中很多問題其實還是來源于于政府本身,要做好地方工作,還得從政府本身著手。[17]②主要關注地方政府與其他地方治理主體之間的互動關系。如李建琴和王詩宗的《民間商會與地方政府:權力博弈、互動機制與現實局限》[18]以及沈榮華的《市場、政府與社會:地方治理的互動機制》[19]。③三是地方上除地方政府以外的其他治理主體的作用的研究。這一類的研究紛繁復雜,有談及民間商會的[20],公民社會的[21],非政府組織和NGO的[22],也有新媒體的[23]。

二是關于地方治理和地方政府治理的機制方面的研究,包括治理模式、合作網絡管理等。李超、安建增提出:由于現實中存在諸多問題,目前我國地方政府的治理模式可采用政府主導—合作型模式,即在治理模式中保留政府主導的因素,增強雙方的合作因素。[13]李靜、蔣麗蕊在中提出相類似的觀點:目前的地方治理模式可采用政府主導——多元參與型模式,既保留政府主導的因素,又構建多方參與的治理機制,最終達到善治的目標。[14]學者李文星、蔣瑛提出,新的歷史時期地方政府面臨著越來越大的挑戰,常常產生地方政府無法單獨解決的跨區域的公共事務問題。[24]

三是對國外地方治理情況的介紹。雖然地方治理在中國已經開始有自己的特色和特定的研究方向,但畢竟理論起源還在西方,一些學者也不忘介紹外國地方治理的實際情況,希望從中能為我國的相關理論帶來借鑒與沖擊。如高新軍介紹了美國地方政府治理中的公眾參與的情況。[25]張小明和陳虎通過介紹加拿大地方治理創新的具體措施和基本原則,從而領悟對我國地方治理發展的啟示。[26]林純潔介紹了德國地方的自治傳統、法治傳統、監督機制的完善和民眾的廣泛參與。[27]

另外,除了以上三個方面以外,對地方治理和地方政府治理也產生了不少的特殊視角對之進行研究,如中國地方政府治理能力的培育、中國地方治理與區域經濟發展的問題、地方治理發展趨勢等方面。

當下我國的地方政府治理的研究雖然有所成績,但是由于地方政府治理的實踐中仍存在著不少問題,在未來的研究過程中仍然要多加注意。

首先,現存的政府體制仍然是以壓力型的體制為主,導致上級政府仍然一廂情愿地單向要求下級政府對上級政府負責,執行上級政府的各項指令性任務。上級政府不斷地給下級分解繁重的發展任務和指標,使得下級政府無法致力于本地經濟和社會事務的發展以及公民福利的改善。有時候地方政府迫于上級的壓力,不得不通過犧牲民力和侵蝕社會以謀求發展,導致地方政府與社會之間處于不太和諧的狀態之中。

其次,中國共產黨的領導方式對我國地方政府治理的影響非常關鍵。維持現有的黨、政、民間社會三位一體令公民社會和私人領域得不到應有的發展,同時也會造成巨額的社會管理成本。必須從集權到分權,從一黨獨大到兼容并包,從全面包攬到只注重某些領域等方面改變黨的領導方式。

再次,現行財稅制度不合理和轉移支付不完善,造成了地方政府的權責嚴重失衡。這可以從多個方面得到表現。譬如:現行的國稅、地稅兩份和稅收按比例分享的做法并不合理;地方政府的實際是地方事權較多、人頭稅支出較大,現行的轉移制度不能解決這些問題;現有的的財政監督制度并不完善。

最后,存在國家與社會的零和博弈的陳腐觀念,公民社會的發育非常不完善。要實現民主參與實現國家與社會的良性互動,這必須要有一個充分發育的公民社會或培育一個有自主性的公民社會。由于我國特定的歷史進程和制度架構,我們不可能建立起西方意義上的多元社會主義國家。因此,政府觀念的轉變就顯得至關重要。

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Assessment of Governance for Local Government in China

Luo Yuan

(College of Economics and Management, Guangdong Ocean University, Zhanjiang, Guangdong, 524088)

Abstract: In our academic community, Governance for Local Government is a relatively new concept. Its development goes with the theory of Local Governance and closely related to it. This article introduces the foreign origin of the study of Governance for Local Government, hackling the introduction, communication and formation process of China's Governance for Local Government Theory. Meanwhile it makes a brief assessment of the status quo of Governance for Local Government in China's contemporary research.

Key words: Governance for Local Government; Local Governance; analysis

(責任編輯/田苗)