義務教育資源配置的問題與對策

詹元靈 王鑒棋

摘要:義務教育資源配置并不局限于解決經費短缺問題。改善義務教育資源配置要從兩方面入手:一方面,完善政府與市場聯動機制和政府預算約束機制,保證義務教育經費總量的供給和結構的協調;另一方面,通過城市學校招收農村寄宿學生以及將大學和落后地區農村中小學結對,建立城市對鄉村的義務教育反哺機制。

關鍵詞:義務教育;資源配置;反哺機制

中圖分類號:G522.3文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)29—0092—03

一、義務教育資源配置中存在的主要問題

自1986年《義務教育法》頒布實施以來,我國義務教育事業的發展取得了舉世矚目的成就。2006年,新修訂的《義務教育法》進一步明確了各級政府舉辦義務教育的責任,將義務教育所需經費全面納入財政保障范圍,為推動我國義務教育持續發展提供了有力的制度保障。2007年全國普及九年義務教育地區人口覆蓋率達到99%,比2002年提高了8個百分點①。然而,義務教育資源配置仍然存在一些問題。

(一)經費投入不足

20世紀90年代以來,我國義務教育經費大幅度增加。但從國際比較來看,投入水平依然較低。2002年我國財政性義務教育經費占GDP比重僅為1.87%,而發達國家初中和小學的公共教育支出占GDP比重大多在2%～2.5%之間,比如日本、韓國和澳大利亞1998年該指標值就分別為1.99%、2.33%和3.10%。2006年全國GDP為210871億元,國家財政性教育經費占GDP的3.01%,比2005年的2.81%增加了0.2個百分點②,離教育財政支出占GDP之比4%的目標仍有一定距離。義務教育經費投入不足導致了嚴重的后果。

1.學校公用經費匱乏。2006年全國普通小學生均預算內公用經費支出為270.94元,其中,農村普通小學生均預算內公用經費支出為248.53元。全國普通初中生均預算內公用經費支出為378.42元,其中,農村普通初中生均預算內公用經費支出為346.04元③。

2.中小學危房較多。據統計,到2005年底,全國普通小學危房面積達2916萬平方米,占校舍總面積的4.97%;全國普通初中危房面積達1231萬平方米,占校舍總面積的3.24%④。雖然中央每年劃撥一些中小學危房改造資金,但終究是杯水車薪。

3.同一地區義務教育學校之間差異巨大。不少地方因財力有限,將學校分為重點學校與非重點學校,在經費、師資力量等方面進行傾斜,加劇了學校之間的差距。同時,不少家長受應試教育思想的影響,為了不讓孩子輸在起跑線上,不惜一切代價為子女選擇好學校,進一步拉大了學校間的差距,也導致了“擇校費”等一系列問題的產生。

(二)投資結構不合理

我國義務教育投資偏向城市和經濟發達地區,農村和經濟落后地區的投資嚴重不足,造成不同地區居民受教育機會的不均等。

1.地區間的不公平。從生均教育經費來看,絕對差異呈不斷擴大的趨勢,而且擴大的速度在加快。教育部公布的2005年全國教育經費執行情況統計公告顯示,小學生生均教育事業費,最高為上海7940.77元,最低為河南744.46元,相差10.7倍,16個省份低于平均水平1327.24元。小學生均公用經費,最高為上海市1865.7元,最低為廣西59.22元,相差31.5倍,13個省份低于平均水平166.52元;初中生均用經費最高為上海2114.13元,最低為安徽76.98元,相差27.5倍,14個省份未達到全國232.88元的平均水平⑤。

2.城鄉間的不公平。同樣從生均教育經費來看,2006年,全國普通小學生均預算內事業費支出為1633.51元,而農村普通小學生均預算內事業費支出為1505.51元;全國普通初中生均預算內事業費支出為1896.56元,而農村普通初中生均預算內事業費支出為1717.22元⑥。從師資力量來看,城市普通小學教師總數中文化程度在專科及以上的教師比例比農村高出20%以上,普通初中本科及以上文化程度的教師比例則高出更多,學歷不符合要求的教師主要集中在農村。

(三)配置效率不高

著名教育經濟學家薩卡拉普洛斯對教育的經濟收益研究表明,國家教育投資在三個主要教育階段中,初等教育的社會收益率最高。因此,發展中國家應將初等教育作為最優的投資項目,并隨著經濟的發展慢慢向中等和高等教育傾斜。而我國教育財政的分配結構是中等和高等教育

比例偏高,超前于經濟發展水平。

二、義務教育資源配置問題的原因

(一)政府財政對義務教育投入不足

理論界大多傾向于,在義務教育領域政府財政性支出應該占絕大部分,而高等教育領域則盡可以引入市場機制。在許多國家,政府財政投入成為義務教育經費來源的主渠道。如德國在1919年開始實行8年義務教育,目前是12年義務教育,18歲前全部免費,家庭困難的還可申請生活補貼。我國自90年代以來,學費和雜費在教育經費中所占比重在上升。1991年為4.42%,1995年為10.72%,1999年為13.8%,2000年為15.45%,到2003年繼續上升為16.84%。

大多數國家的基礎教育經費特別是義務教育經費基本上由政府承擔,政府投入經費一般占總經費的85%-90%。如1998年美國、日本、阿根廷和墨西哥等國家該指標已分別達到90.8%、91.7%、89.4%和86.2%。而我國2002年義務教育經費投入中,政府投入所占的比例僅為76.7%。

(二)義務教育經費未能專款專用

我國目前的政府預算沒有實現“硬”約束。首先,由于預算草案太粗、專業性太強,人大代表無法切實履行其預算監督的職責。其次,政府預算對政府行為沒有約束力,政府隨意追加預算支出,不按規定使用財政資金等。在教育經費供給不足的背景下,經費被擠占、被挪用的現象時有發生。

2008年7月,國家審計署發布《54個縣農村義務教育經費保障及使用管理情況審計調查結果》⑦,對全國16個省54個縣2006年全年和2007年上半年的農村義務教育經費審計調查顯示,有46個縣的中小學校和教育、財政部門存在擠占挪用現象,涉及面超過85%;它們擠占挪用的公用、校舍維修改造等專項經費共計1.15億元,占同類專項經費總額的3.8%。這筆錢50%以上被用做教職人員經費,26%被用于學校基建,另有8.85%被用于教育主管機構日常辦公經費,還有近千萬元被用于償還債務、購車等。

(三)地區間經濟發展的巨大差異

1985年以來,我國開始實行“分級辦學、分級管理”的教育財政體制。中央政府主要解決中央直屬學校所需的經費,也負擔少量的地方教育專項補助;省級政府把大部分經費投在地方高等教育上,而把義務教育的責任下放至縣鄉。

改革開放以來,東部地區經濟的迅猛發展,與中、西部地區的發展差距巨大。2006年普通小學的生均預算內教育事業費,東部:中部:西部分別為3533元:1583元:1647元;普通初中的生均預算內教育事業費,東部:中部:西部分別為4097元:1660元:1849元。比較可見,地區之間的差距非常大。中、西部的廣大貧困地區教育投入嚴重不足,極大地阻礙了這些地區基礎教育的發展。

三、改善義務教育資源配置的對策

如何改善義務教育的資源配置?目前理論界比較一致的認識是完善財政轉移支付制度,實現各地區之間義務教育的均衡發展。這固然是一個辦法,但不是唯一的出路。為此,本文提出下列改善義務教育資源配置的對策。

(一)靠政府與市場聯動保證義務教育經費

2001年國務院頒發《關于基礎教育改革與發展的決定》,農村義務教育要“實行在國務院領導下,由地方政府負責、分級管理、以縣為主的管理體制”。實行以縣為主的管理體制是我國義務教育管理體制的重大突破,對我國義務教育投資將產生較好的影響。但是,《決定》并沒有對中央、省、市、縣、鄉各級政府發展義務教育的責任明確劃分。

本文認為,以縣為主并不能從根本上改變我國義務教育投資不足的狀況,義務教育政府提供的主要責任落在省級政府身上比較合適。首先,在一些貧困地區,縣級財政根本難以負擔全縣的義務教育經費,以縣為主只是把鄉級財政的困難轉移到了縣級。前些年鄉級政府難以承擔義務教育經費的局面,很難保證不會在縣級政府重演。其次,隨著地區間人口流動的加快,義務教育在地區間的外部性越來越明顯。在現實中,由于地區之間存在人口流動,人口流出地的政府未能充分享有流出人口的人力資本回報,而人口流入地雖然未對流入人口進行義務教育投資,卻享有了這部分人口的人力資本匯報,這就會導致部分地區投資于義務教育的積極性不足。因此,把義務教育供給的主要責任上提到省級政府,則可以把外部性內部化。

問題是省級政府又該如何保證義務教育經費的供給?靠中央政府的補助當然是一個來源。但是,高校市場化改制是關鍵。目前,中央和省級政府把大部分資金花費在高等教育上,只有從高校中騰出一部分資源,才能真正解決義務教育經費問題。

(二)強化義務教育經費供給的預算約束

1.以立法形式明確規定教育財政的決策權。由人大或內設的教育撥款委員會決定教育經費預算的項目、標準,教育經費在預算支出中的比例等重大事項,以改變現行政府權力過大、財政資金分配不透明的狀況。

2.加強對教育經費的審計。《中國教育改革和發展綱要》明確提出,2O世紀末國家財政性教育經費占國民生產總值的比例應達到4%。實際上,2006年這一比例只有3.01%。因此,必須構建一種保障法規執行的監督檢查機制和責任追究機制。如對各級政府履行義務教育職責的情況進行考核,并把考核結果作為干部任用的重要依據。

3.改革義務教育資金管理辦法。實行教育經費預算單列,將教育經費的分配權與管理權劃歸教育部門。教育經費在各級各類教育和學校之間的分配、管理、監控由教育部門負責,實現教育事權與財權的統一。省、市、縣各級分別設立教育專款資金專戶,由教育、財政部門共同管理,做到“專戶存儲、專戶管理、專人專帳、專款專用”。

(三)建立城市對鄉村的義務教育反哺機制

教育學界目前關注義務教育問題,似乎主要側重于經費的解決。實際上,就算經費滿足了要求,義務教育問題也未必真正解決。辦好一所學校,硬件條件的改善相對容易,師資隊伍的建設難得多。如今的中國,一些城市已經出現“教育過度”現象,而西部地區、農村地區的一些縣、市因老師奇缺,就從各個渠道招聘代課老師,其質量如何可想而知了。為此,本文建議,讓城市教育反哺農村教育。

1.城市學校招收農村寄宿學生。近幾年由于小學入學人數不斷下降,城市生源開始出現不足。通過城市學校面向農村地區廣招學生,不僅可以避免大量的城市優質師資下崗流失,避免校舍閑置浪費或挪作他用,實現教育資源的充分利用,有助于農村教育問題的解決;而且可以避免國家對教育的重復投資,而節省下來的資金可以用來給在城市的農村學生發放助學金。當然,其前提是必須完善財政轉移支付制度。

2.建立對口支援合作制度。所謂對口支援合作制度就是將大學和落后地區的農村中小學建成聯誼性關系,以大學雄厚的文化資本為依托,把大學生的社會實踐活動放到需要他們才華的農村地區,與農村學校的教師一起為學校的發展、為學生的發展出謀劃策。這種制度的建立就是城市教育反哺農村教育的另一種途徑。近幾年,本科生畢業后去西部、農村從教兩年后再讀研究生,每年的“博士支教團”、“西部支教團”等社團活動,其實就是對口支援合作制度的幾種表現形式。這樣做不僅有效地解決了當地師資力量不足,給當地帶來了嶄新的思想觀念、思維方式和教學方法,打破了當地教育低質量循環的現狀,有利于落后地區孩子的培養,而且也有利于知識青年身心的健康。這些做法受到當地學校、政府的大力歡迎和贊揚。因此,有必要更廣泛地實施較發達地區向落后地區,城市向農村地區的“支教”政策,并將這樣的做法予以制度化。

注釋:

①數據來源:http://www.china.com.cn/news/2008-02/25/content_

10665456.htm。

②數據來源:2006年全國教育經費執行情況統計公告。

③數據來源:2006年全國教育經費執行情況統計公告。

④資料來源:《中國教育統計年鑒2006》。

⑤李潤文.生均教育經費地區差距數十倍.http://news.sina.com.cn/c/2007-03-08/045112458927.shtml

⑥數據來源:2006年全國教育經費執行情況統計公告

⑦王劉芳.1.15億元農村義務教育經費被挪用.http://www.beijingdaily.com.cn/jryw/200807/t20080705_467747.htm。

參考文獻:

[1]國家教育督導團.國家教育督導報告2005[J].教育發展研究,2006(5).

[2]孫國英,許正中,王錚.教育財政:制度創新與發展趨勢[M].杭州:社會科學文獻出版社,2002.

[3]王善邁,杜育紅,劉遠新.我國教育發展不平衡的實證分析[J].教育研究,1998,(6).

[4]袁連生,王善邁.義務教育財政轉移支付制度研究[A].中國基礎教育發展研究報告2001[C].北京:教育科學出版社,2002.

Countermeasures for the Problems in the Allocation of Compulsory Education Resources

Zhan Yuanling,Wang Jianqi

(College of Foreign Languages, China Jiliang University, Hangzhou Zhejiang, 310018)

Abstract: The allocation of compulsory education resources is not only limited to solving the problems of the outlay shortage. To ameliorate the allocation of compulsory education resources, countermeasures should start with the following two aspects. On the one hand, both the linkage mechanism of government and market and the inhibition mechanism of government budgeting should be perfected in order to guarantee the gross supply and structural coordination of compulsory education outlay. On the other hand, citys feedback mechanism for rural compulsory education should be established by city schools enrolling rural boarders and by tying universities with rural schools in backward areas.

Key words: compulsory education; resource allocation; feedback mechanism