對推進高校依法辦學的幾點建議

蔡金花

改革開放30年以來,我國教育體制改革和教育法制建設的核心內容之一,在于落實和擴大高校的辦學自主權。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出,“在教育事業管理權限的劃分上,政府有關部門對學校主要是對高等學校統得過死,使學校缺乏應有的活力;而政府應該加以管理的事情,又沒有很好地管起來”,因此,要“改革管理體制,在加強宏觀管理的同時,堅決實行簡政放權,擴大學校的辦學自主權”。1993年中共中央、國務院聯合發布《中國教育改革和發展綱要》,進一步提出“使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體”,要求通過立法,明確高校的權利和義務,使高校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。1995年《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)首次以法律的形式明確了學校的法人地位,規定了學校的9項權利。1998年《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)進一步確立了高校的法人地位,規定高校應面向社會,依法自主辦學,實行民主管理,并規定了高校享有的7項權利。這些教育政策、法律和法規不僅確認了高校的辦學自主權,而且也對高校依法行使辦學自主權提出了要求。

一

法律法規對高校的辦學權利和辦學行為進行了規定,但并不意味著高校就能夠真正地實行和推進依法辦學,這也正是我國當前教育法制建設過程中面臨的重要問題之一。

當前,我國高校依法辦學存在多種問題,主要集中在以下幾個方面:

第一,教育法律體系不完善。雖然我國相繼制定了《中華人民共和國學位條例》、《中華人民共和國教師法》、《教育法》、《高等教育法》、《普通高等學校學生管理規定》等,為高校依法辦學奠定了有法可依的基礎,但這些法律、法規和規章中的某些規定仍然具有較強的行政保護色彩,強調教育行政部門和高校權力的行使,忽視對高校辦學自主權的約束,忽視對作為被管理方的教師和學生的權利的保護。

第二,高校內部管理制度不完善。高校的內部管理制度包括教學、科研、人事、財務、學生事務以及資產管理等方面,這些制度是高校開展各項活動的依據,必須以國家的相關法律、法規和規章為基礎,并遵守教育事業發展的特性和規律。但高校現有的部分內部管理制度與國家的法律、法規和規章存在一定的沖突,引起了社會對于高校行使辦學自主權的關注。例如,高校為了便于管理學生,出臺了操作性強的校規,對學生的部分權利作出嚴格的限制,或者對學生的違紀行為作出過重的處分規定,在一定程度上對學生受教育權等法定權利產生了極為不利的影響。

第三,高校濫用辦學自主權的情況時有發生。依據《高等教育法》的規定,高校具有7項辦學自主權,其中,招生權、人事權和財產權是公眾關注的焦點,也是高校最為重要的幾項權利。例如,有的高校不按照教育法律、法規行使招生自主權,致使在自主招收本科生、碩士生、博士生過程中出現不公正的現象,由此而產生的腐敗現象是高校對教育公益性的背離。有的高校濫用人事權,不按照規定的條件和程序聘用或者解聘教師,損害了教師的合法權益。有的高校沒有按照相關規定嚴格行使財產權,校內的財務管理混亂,科研經費管理松散,出現了教師和管理人員挪用經費等事件,在社會上造成了極為惡劣的影響。

第四,教師和學生權益受損后的救濟渠道不通暢。有權利即有救濟,如果權利在受到損害時不能得到救濟和恢復,那么權利也不可能得到完全的實現。當前,高校保護教師和學生權利的制度較為缺乏,尤其是沒有建立校內申訴機構,或者即使建立了也形同虛設,未能較好地保護教師和學生的合法權益。

二

高校依法辦學是我國依法治教的重要組成部分,是未來一段時間內我國教育體制改革和教育法制建設的重要任務。推進高校依法辦學,對于舉辦者——政府而言,一方面需要合理、明確地劃分其與高校權力的界限,保障高校能夠獨立地行使辦學自主權,另一方面需要加強對高校自主辦學的監督,使高校的發展方向不偏離公益性的目的。

對于高校而言,則需要從以下方面作出努力:

第一,制定章程,完善內部管理體制。《教育法》第二十六條規定設立學校必須具備章程,第二十八條規定學校按照章程自主管理,這同樣適用于高校。教育部《關于實施<中華人民共和國教育法>若干問題的意見》要求各級各類學校及其他教育機構,原則上應實行“一校一章程”。高校依法制定的學校章程是學校自主辦學的重要依據,需要經學校教職工代表大會審議通過、主管教育行政部門核準后實施。高校按照其核準實施的學校章程完善內部管理制度。一方面,堅持黨委領導下的校長負責制,既要保障校長依法享有的法定權力和權利,也要加強對校長權力的制約與監督。同時,在學校內部合理地配置行政權力與學術權力。另一方面,高校要按照學校章程設立和完善教育工會等機構,制定一系列涉及教學、科研、人事、財務、學生事務以及科研項目管理、科研經費使用、科研成果獎勵等方面的相關制度。

第二,依法招收和管理學生,保護學生的受教育權利。高校要依照教育法律法規的規定招收學生,為受教育者提供公平的受教育機會,堅決杜絕招生過程中的違規和腐敗問題。高校要依法對學生進行管理,其管理行為的內容要合法合理,程序要公平公正,保護學生的受教育權和其他合法權益。其中,校規是學校依法管理學生的基礎和依據,其內容既不能超越教育法律法規和其他相關法律法規規定的范圍,也不能與這些法律法規相抵觸;對學生法定權利的限制,必須以不侵犯其受教育權為限度,使其控制在合法與合理的范圍之內。鑒于此,高校應當清理現有的規章制度,修改或廢止與現行法律法規不一致的、不符合高校發展目標的或已經失效的相關規定。其中,對校規的清理尤為必要,必須及時修改那些與國家法律法規相抵觸的規定,避免學校濫用權力,侵犯學生的其他法定權利。當學生的合法權利受到侵害時,高校應當為學生提供權利救濟的機制,為學生提供校內申訴等救濟途徑,補救學生受損的權利。

第三,依法聘任和管理教師,充分調動教師工作的積極性。高校應遵循《教育法》和《高等教育法》以及相關人事政策,與教師簽訂聘任合同,為教師提供相應的工作條件,及時落實教師的相關福利待遇,從而充分地調動教師工作的積極性。高校應當制定完善的教師評價指標和體系,公平、公正地評價教師的工作,維護教師的教育教學權、指導評價權、進修培訓權和學術管理權,促進教師專業化發展,提升教師的專業地位。其中,高校要保障教師行使懲戒的權力,維護正常的教學秩序,但也必須嚴格監督教師懲戒權的行使,避免教師對學生合法權益的侵犯。

第四,完善教職工、社會參與管理和監督機制。我國教育法律法規確定了高校的辦學自主權,但這種辦學自主權不是高校隨意行使的權力,應當受到相應的制約。除了政府作為舉辦者對高校的監督和司法機關對高校的司法監督之外,高校應建立有效的內部約束機制和社會民主監督機制,做到“擴大辦學自主權”和“用好辦學自主權”的統一。具體來說,高校要進一步完善教職工代表大會,保障教職工對學校重大事項決策的知情權和民主參與權;要全面實行校務公開制度,公開辦事制度、辦事程序和辦事結果,包括及時向教職工公開學校重大決策、財務收支情況、教職工福利待遇以及其他事項,也包括向社會公開學校的招生規定、收費項目與收費標準等;要積極推動社區參與學校的管理,為學校的發展提供切實可行的建議,并監督學校的辦學行為。

第五,保障高校辦學的公益性。教育法學專家勞凱聲認為,公立學校是國家以培養人才為目的而舉辦的,由公共財政經費維持的公立公益性機構,因其特定目的的公益性和服務對象的不特定性特征而享有確定的公權力,有別于以私益為歸宿的企業法人或單一的民事主體。因此,高校作為政府依法舉辦的公立機構,雖然其法人地位決定了它享有一定的民事權利,但高校的功能也決定了它的民事權利必須受到必要的限制,以保障其辦學的公益性。對于社會廣泛關注的收費問題,高校不能完全依據市場機制自行制定收費政策和收費標準,而應該遵守以政府指導價格為基礎的收費制度,規范和約束自己的收費行為。■

(作者單位:北京師范大學教育學院)

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